論環境污染的刑法治理：理念更新與立法完善*

趙秉志 馮 軍

論環境污染的刑法治理：理念更新與立法完善*

趙秉志 馮 軍**

當前日益嚴峻的環境污染犯罪態勢要求我們必須更新環境污染犯罪治理的理念，盡快實現從人類中心主義向生態中心主義的轉換，在此基礎上通過立法體例改革、罪名分解、危險行為入罪、刑罰體系完善和法定刑提高來重構環境污染犯罪治理機制，保障環境污染犯罪治理的效果。

環境污染 刑法治理 治理理念 治理機制

一、前言

進入21世紀以來，隨著科學技術的發展，人類社會的物質財富積累已經達到了一定的程度。一般而言，科學技術的發展應當降低工業污染率，使得環境質量大幅度提高，但是現實卻是目前全球變暖、土地荒漠化和氣候異常等一系列環境問題愈來愈嚴重，已經威脅到人類的生存和發展。尤其是在我們這樣的發展中國家，環境污染問題更加嚴重，如近年來的沱江污染、松花江污染、大連輸油管道爆炸事件、紫金礦業污染事件、中海油漏油事件等等。尤其是這些年來連續發生的重金屬污染事件造成的侵害更為嚴重，2011年全國發生了云南曲靖鉻污染事件等10多起重金屬污染事件，2012年初，廣西龍江河又發生了鎘污染事件。連續發生的重大環境污染事件拷問著我們的環境污染犯罪治理機制，問題到底出在哪里？經過這些年的立法建設，我國的環境立法體系相對完備，我國刑法也早在1997年就將環境污染行為犯罪化，在這種情況下，為什么仍然不能對環境污染犯罪進行有效地治理，反而環境污染犯罪有愈演愈烈之勢？不是我們的環境污染犯罪治理理念存在缺陷，就是我們的環境污染犯罪治理技術出了問題！面對當前日益嚴峻的環境污染犯罪形勢，我們在更新相關治理理念的基礎上必須及時采取有針對性的立法措施，完善環境污染犯罪治理機制，保障環境污染犯罪治理的效果。

二、更新環境污染犯罪治理的理念

犯罪治理理念是決定和影響環境污染犯罪治理方式及其效果的重要因素，所以環境污染犯罪治理理念的正確定位對于實現環境污染犯罪的有效治理，促進整個地球生態的可持續發展，都具有重要的現實意義。在環境污染犯罪治理理念問題上，近年來主要存在人類中心主義和生態中心主義兩種價值觀的爭論，并且分別對環境污染犯罪治理的實踐產生了積極的影響。筆者認為，擱置人類中心主義和生態中心主義的爭議，就環境污染犯罪治理的需要而言，環境污染犯罪的治理內在地要求以整個地球生態的均衡發展為目的來設計治理機制。

一方面，以整個地球生態的均衡發展為目的來設計治理機制可以彌補人類中心主義理念的缺陷。在人類發展的漫長過程中，人作為大自然的一個物種，是在與惡劣的自然條件拼搏中，以及與其他物種你死我活的“斗爭”中求得了生存與發展，因而人類長期以來逐漸萌生了人類中心主義價值觀，認為人是最偉大的，是大自然的征服者與主宰者，而環境是無價值的，可以“為我所用、任我所用”。①吳泳編著：《環境、污染、治理》，科學出版社2004年版，第151～152頁。其實，人在取得大自然征服者與主宰者地位的過程中，不遵循自然規律，不考慮地球整體的生態利益，肆無忌憚地污染和破壞環境，為此也付出了昂貴的代價。不尊重環境的獨立價值，一旦對環境的污染和破壞行為超過環境的容忍限度，人類必然遭到大自然的瘋狂報復。目前人類所面臨的全球變暖、土地荒漠化、極端氣候等一系列問題，都是在這個過程中對環境的污染和破壞造成的。而在認識到這一問題后，就必須花費巨大的代價來修復被污染和破壞了的環境。以我國為例，根據我國環境保護部公布的統計數據，我國經濟發展的環境污染代價持續上升，環境污染治理壓力日益增大，自2004年以來基于退化成本的環境污染代價從5118.2億元提高到9701.1億元。2008年的環境退化成本為8947.6億元。與此同時，2009年環境退化成本和生態破壞損失成本合計13916.2億元，較上年增加9.2％，約占當年GDP的3.8％。②數據來源于《2009年中國環境經濟核算報告》。這就是犧牲環境利益發展經濟的代價。如果我們轉變觀念，不是以人為中心，而是以地球生態為中心來重新設計，這些問題都會迎刃而解。因為在整個地球生態系統中，人只是其中的一部分，人類的生存和發展離不開整個生態的協調與平衡，在經濟發展與環境污染犯罪治理的關系上，如果我們在保持整個地球生態平衡的基礎上實現經濟的發展，就不會犧牲環境利益來發展經濟，從而實現人類社會和整個地球生態的可持續發展。

另一方面，以整個地球生態的均衡發展為目的來重新構建我們的環境污染犯罪治理機制，并不是以損害人類利益為代價的。從整個地球生態的視角來看，在人類社會的發展過程中，環境利益與人類利益是緊密聯系在一起的。如前所述，人類社會的發展如果以犧牲環境利益為代價，就會為恢復環境付出相應的代價，這個代價短期內可能看不出來，但是這個代價是必須要支付的。由于環境污染的代際傳遞效應，我們這一代人不支付，我們的子孫后代要替我們支付，否則就會影響人類社會的生存和發展。如果以整個地球生態為中心來構建我們的環境污染犯罪治理機制，在經濟發展過程中注重對環境利益的保護，短期內經濟利益可能受到一定的影響，但是支付的環境恢復成本相應減少，而且人類的整體生存質量提高了，最終維護的還是人類的利益。如前所述，2009年我國環境退化成本和生態破壞損失成本合計13916.2億元，約占當年GDP的3.8％，而我們一直說我們的教育經費和公共設施投入不足，這些錢如果節省下來加大教育經費和公共設施的投入，我國國民的整體素質和生活質量無疑會得到大幅提高。③以珠海為例。珠海當年在發展初期首先考慮到環境保護的需要，加大對環境污染的治理力度，有效地預防了環境污染犯罪的發生，盡管珠海目前不是經濟發展最快、經濟總量最多的城市，但是這些理念和措施卻使珠海成為我國市民幸福指數最高的城市。

根據上述分析，環境污染犯罪刑事立法的價值取向是對環境利益的保護優于對經濟利益的保護，因此應該堅持環境污染犯罪刑事立法的生態本位。具體而言，環境污染犯罪侵害的直接對象是人類賴以生存的自然環境，而環境污染所導致的環境惡化、財產損失和人身傷亡則直接危害到人類的利益。環境污染無小事，盡管一般環境污染行為直接結果的危害性并不嚴重，但是其潛在的危害卻可能是不可估量的。如果不重視對沒有導致財產損失和人身傷亡結果的一般環境污染行為的刑事處罰，就可能導致一般環境污染行為的規模化，并最終對人類的根本利益產生重大危害。所以，在環境污染犯罪中，區分罪與非罪、重罪與輕罪以及刑罰裁量的依據或標準應該是人類環境可能遭受的破壞程度。

三、環境污染犯罪立法體例的改革

我國刑法將以環境污染犯罪為主要內容的環境犯罪放在第六章“破壞社會管理秩序罪”中，不能凸顯環境犯罪罪質的獨特性，不利于保障環境污染犯罪治理的效果，所以考慮到環境犯罪犯罪客體的特殊性——環境利益，建議首先改革環境犯罪的立法體例。

關于環境犯罪立法體例的設置問題，我國學界有不同的觀點，有的學者主張效仿巴西模式在刑法典外制定特別環境犯罪立法，也有學者建議在刑法典內獨立成章。筆者認為，體系完整、內容豐富的特別環境犯罪立法，對于包括環境污染犯罪在內的環境犯罪的治理當然具有獨特的優勢，但是從我國刑事立法發展的歷史來看，特別刑法都是應急性或過渡性的刑事立法，最終的趨勢還是要納入到統一的刑法典中來，況且從國外環境犯罪刑事立法的現狀來看，畢竟大部分還是沒有采用特別立法的模式，所以我們不主張采用特別立法的方式，而是建議將環境犯罪作為一類特殊的犯罪類型，與刑法分則的其他10類犯罪并列。其次，從對社會的危害程度來看，環境犯罪侵害的是公共利益，其社會危害性與危害公共安全罪的社會危害性比較接近，因此，建議將環境犯罪安排在危害公共安全罪之后予以規定。這既可以體現環境犯罪的社會危害性程度，又可以體現我國刑事立法對環境價值的重視。最后，關于罪名問題，我國現行刑法將環境犯罪確定為“破壞環境資源保護罪”，因為目前環境犯罪規定在妨害社會管理秩序罪中，所以這個罪名在目前的立法狀態下未嘗不可，但是如果將環境犯罪獨立出來，再用這個罪名就不妥當了。因為妨害社會管理秩序罪的同類客體是社會管理秩序，而環境犯罪的同類客體是環境利益，所以建議將罪名更改為“危害環境罪”。之所以不用“危害環境和資源罪”這個罪名，是因為資源本身就屬于環境的范疇。如我國《環境保護法》第2條規定：本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然和經過人工改造的自然因素的總和，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。因此，“危害環境罪”這個類罪名比“危害環境和資源罪”這個類罪名精煉，更能體現罪名立法的科學性。

四、將污染環境罪分解為具體罪名

污染環境罪是刑法中一個極具包容性的罪名，囊括了除非法處置進口的固體廢物罪和擅自進口固體廢物罪以外的所有環境污染犯罪。但是到底包括哪些類型的環境污染犯罪并不明確。況且，“重大環境污染事故罪中的污染大氣、污染水、污染土地屬于三類行為性質不同的污染行為，對性質不同、危害程度也不同的犯罪行為不宜規定在同一個罪名中”。④付立忠：《環境刑法學》，中國方正出版社2001年版，第279～280頁。污染環境罪的罪名過于概括不利于環境污染犯罪的治理，國外的環境刑事立法也都是將污染大氣、污染水體、污染土地等犯罪行為單獨確定罪名。因此，鑒于我國刑法典采用包容式罪名立法模式不能凸顯具體個罪的特性，而且使得污染環境罪的調控范圍不明確，因此建議將污染環境罪進行細化，分解成具體的罪名。分解以后，在保留污染環境罪和非法處置進口的固體廢物罪和擅自進口固體廢物罪的前提下，應當增設水污染罪、海洋污染罪、大氣污染罪和土地污染罪。在法條的關系上，污染環境罪立法與水污染罪、海洋污染罪、大氣污染罪和土地污染罪立法屬于普通法和特別法的關系。另外，保留污染環境罪這個概括性罪名，可以為水污染罪、海洋污染罪、大氣污染罪和土地污染罪以外的其他環境污染犯罪刑事責任的追究提供立法依據，如核污染犯罪、電磁污染犯罪和噪聲污染犯罪等。

五、將環境污染犯罪的危險行為納入刑法調控范圍

在目前人類社會面臨全球性環境危機的背景下，我們必須將環境污染犯罪的危險行為納入刑法調控范圍。追究環境污染犯罪危險犯刑事責任的根據，在于環境污染犯罪造成的危害結果非常嚴重，一旦這種危害結果實際發生，必將對環境以及人類的生命和財產安全造成極大的破壞。因此，為了保護社會公共利益，無須危害環境的實害結果發生，法律就應把這種足以造成環境污染的行為規定為犯罪。這樣，通過降低環境污染犯罪的成立標準，將其危險行為犯罪化，建立完善的環境污染犯罪的刑法調控機制。環境污染犯罪危險行為的犯罪化，有利于通過刑罰適用從源頭上預防環境污染犯罪，同時更有利于通過刑法規范的指引和規范功能使社會公眾普遍地確立環境保護意識，預防環境污染犯罪行為，強化和保障環境污染犯罪的治理效果。否則，如果刑法調控的范圍僅僅局限于造成嚴重危害后果的行為，在刑事政策上體現的是國家對環境污染危險行為危害性的漠視，不利于提高社會公眾的環境保護意識。

將環境污染犯罪的危險行為納入刑罰調控范圍，就要求對《刑法》第338條的罪狀進行修改。污染環境罪是法定犯，行為達到“嚴重污染環境”的程度是該罪成立的條件。實踐中，最高人民法院、最高人民檢察院為了解決環境污染犯罪的追訴和裁判問題，就“嚴重污染環境”的標準都有明確的量上的要求。污染環境犯罪行為既可以表現為突發性的環境污染，也可以表現為繼發性或漸進性的環境污染，對于第二種情形往往需要較長時間才能造成嚴重后果，而且是否會造成嚴重后果需要權威部門的檢測鑒定，如前所述，這樣一來就可能導致刑法調控的嚴重滯后，不利于刑罰預防犯罪功能的實現。因此，建議《刑法》第338條規定兩項內容：一是污染環境罪的危險犯，即只要行為人違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質的，就構成犯罪。因為環境污染行為本身就具有高度的危險性，所以在罪狀表述上，可以不要求“致使公私財產遭受嚴重損失或者人身傷亡的嚴重后果”。二是規定污染環境罪的結果犯，即環境污染行為造成“嚴重污染環境”的后果的，在污染環境罪危險犯刑事責任的基礎上加重處罰。

六、完善環境污染犯罪的刑罰體系

由于環境污染犯罪造成的嚴重后果不僅僅危害人身安全和財產安全，更是對環境資源的破壞和對整個人類生存和發展環境的侵害。因此，對于環境污染犯罪而言，被污染環境的恢復應當成為犯罪的必要代價。根據環境污染犯罪的上述特點，參考國外的立法例，建議將“環境恢復義務”規定為一種非刑罰方法。對此義務，有學者認為：是指針對某些采取力所能及的措施就能補救或恢復環境的案件，法院以有罪判決的形式責令其補救或恢復，即在判處其他刑罰的同時責令犯罪人補救或恢復環境。⑤傅學良：《論環境安全視角下的環境刑事責任》，載《湛江海洋大學學報》2006年第2期。筆者認為，環境恢復義務是所有環境污染犯罪的犯罪人都應當承擔的義務，不應當僅限于“采取力所能及的措施就能補救或恢復環境的案件”，否則，無疑就會降低犯罪人犯罪的成本，增加國家環境污染治理的負擔。當然，針對環境污染犯罪危害性的大小以及犯罪主體的經濟能力，法院在判處環境恢復義務時可以酌情裁量。環境恢復義務與環境行政法上的“限期治理”在內容上存在一致性，只是環境恢復義務上升為一種非刑罰方法，法院在追究環境污染犯罪人刑事責任的同時責令犯罪人承擔環境恢復的義務，更有利于使犯罪人尤其是犯罪單位強化認識并切實承擔對社會的責任，這也是環境污染犯罪治理的必然要求。

另外，環境污染犯罪多為貪利性犯罪，因而要完善罰金刑的規定，以期有效預防和懲治這類犯罪行為。如前所述，我國刑法雖然對環境污染犯罪的罰金刑作出了規定，然而立法及相關司法解釋均未明確具體的罰金數額和確定標準。在司法實踐中，罰金刑數額的確定由法官自由裁量，但是標準不確定容易造成實踐中操作的混亂。在這種情況下，如果罰金刑適用不當，既不能對犯罪分子產生威懾效應，也不能有效遏制污染環境犯罪的發生。根據《刑法》第52條規定，判處罰金，應當根據犯罪情節決定罰金數額。犯罪情節包括犯罪主客觀方面的諸多內容，反映出犯罪社會危害性的大小，從而決定應適用刑罰的輕重。顯然，犯罪情節的把握是正確適用罰金刑的前提。對此，筆者認為，在確定污染環境罪的犯罪情節時，應當在考量行為人的過錯程度、犯罪事實、性質及對環境造成實際危害后果等因素的基礎上作出裁判。因此，對于污染環境罪情節嚴重的，科處罰金的數額應大一些；情節一般的，數額可小一些。當然，根據最高人民法院《關于適用財產刑若干問題的規定》，還應考慮犯罪分子繳納罰金的能力。只有如此，才能有效避免因罰金數額過低而起不到罰金刑所應有的作用或者因數額過高而致使判決難以得到實際執行的結果的發生，才符合罰金刑適用的原則，最大限度地發揮罰金刑在環境污染犯罪治理中的功能。

最后，建議參考國外的立法例，在環境污染犯罪的刑罰配置體系中增設資格刑，通過限制或剝奪企業的生產經營行為能力，最大限度地防止危害結果擴大化和降低再犯可能性。當然，增設資格刑與環境行政法中的“責令停改整頓”等行政處理手段并不矛盾，“責令停改整頓”是在環境污染事件發生后行政機關的一種處理手段，它在犯罪追訴過程中仍然適用，而在刑事判決生效后，限制或剝奪生產或經營行為的資格刑的適用與行政處理手段相銜接，有利于保障環境污染犯罪治理的效果。當然，在資格刑的配置和適用中，除了對于那些屢禁不止或非法經營企業外，對其他主體應當慎用剝奪生產和經營行為的刑罰處罰方式，可以通過環境恢復義務的承擔，使污染企業積極參與環境污染的治理，這樣做，一方面可以增強企業的環境保護意識，另一方面也可以降低國家在環境污染犯罪治理中的成本投入。

七、提高污染環境罪的法定刑

由于我們過去注重經濟利益、經濟價值，忽略了生態效益，沒有意識到環境污染犯罪侵害的直接對象是人類賴以生存的環境，財產損失或人身傷亡僅僅是環境危害的表現形式，可以說，環境污染犯罪對生態的破壞后果是不可估量的，而如果僅僅以財產損失和人身傷亡為根據來設計環境污染犯罪的法定刑，無異于放縱環境污染犯罪。

目前，根據我國《刑法》第338、339條的規定，環境污染犯罪的刑罰普遍輕于財產型的犯罪，普通的侵犯財產型的犯罪最高刑達到無期徒刑甚至死刑，環境污染犯罪的法定最高刑為15年有期徒刑，從限制死刑適用的角度出發，這種法定刑設計無可厚非。但是，污染環境罪的法定最高刑僅為10年有期徒刑，這樣一來，同為環境污染犯罪，在危害程度相當的情況下，污染環境罪的法定刑明顯低于非法處置進口的固體廢物罪和擅自進口固體廢物罪的法定刑，既違背罪刑均衡原則，也造成同類罪內法定刑的不協調。所以應當有必要提高污染環境罪的法定刑。只有使污染環境罪的犯罪人所受的處罰與其對環境的損害程度相當，才能有效地懲治和預防污染環境犯罪。另外，污染環境罪基本上都屬于貪利性犯罪，行為人實施行為的目的都是為了獲取經濟利益，為了追求自身利益或效用的最大化。在實施犯罪以及如何實施犯罪的過程中，犯罪人往往會考慮利弊得失，如何以最小的犯罪代價去獲得最大的非法利益。從經濟學的角度考慮，刑罰是犯罪的成本，刑罰越重，犯罪的成本就越高。在這種前提下，如果增加犯罪成本，無疑會減少污染環境犯罪的發生。

在具體刑罰的設置上，可以參考非法處置進口的固體廢物罪和擅自進口固體廢物罪，設置三個檔次的法定刑幅度：一是5年以下有期徒刑或拘役，并處罰金。這主要針對一般環境污染犯罪而言，是一個基本法定刑幅度。二是嚴重污染環境或致使公司財產遭受重大損失或嚴重危害人體健康的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。三是后果特別嚴重的，處10年以上有期徒刑，并處罰金。

八、結語

當前，人類社會正在經歷全球性的生態危機，如何協調社會發展與環境保護的關系，通過有效地懲治和預防環境污染犯罪，維系人類社會的可持續發展，是國際社會面臨的共同任務。環境污染犯罪的治理問題是一個龐大的系統工程，毋庸置疑，生態中心主義犯罪治理理念的樹立具有重要的引領作用，它可以協調社會發展和環境保護的關系，實現人類社會和整個地球生態的可持續發展。但是，環境污染犯罪的有效治理也需要科學合理的治理策略、治理技術和保障措施，更需要國際社會的共同參與。缺少任何一個因素，都會影響環境污染犯罪的治理效果。目前，我國正處于經濟和社會高速發展的時期，這是增強綜合國力的客觀需求，但是日益惡化的生態環境也要求我們必須加強環境污染犯罪的治理，協調

經濟發展和環境保護的關系。誠然，我國經濟發展跨入正常軌道僅僅30多年的時間，經濟總量相對不足。在這種背景下，社會公眾對經濟發展仍然持有較高的熱情，生態中心主義環境污染犯罪治理理念的樹立將會是一個長期的過程，這會在很大程度上影響環境污染犯罪的治理效果。當然，我們不能因此而喪失信心，隨著經濟和社會的發展，人們對提高生活質量的客觀需求越來越強烈，在這個過程中，只要國家注重對經濟發展行為的引導和監督，加強環境污染犯罪的治理，逐漸降低環境污染的成本，一定能夠實現經濟建設和環境保護的均衡發展。

*本文系2012年度國家社科基金項目“我國環境污染犯罪治理問題研究”（12BFX051）的階段性成果。

**作者簡介：趙秉志，北京師范大學刑事法律科學研究院暨法學院院長、長江學者特聘教授、博士生導師，中國刑法學研究會會長、國際刑法學協會副主席暨中國分會主席；馮軍，河北大學刑事法律研究中心主任、教授，法學博士。