中央政府與地方政府在中國貿易政策中的博弈分析

白 潔

(山東大學經濟學院，山東 濟南 250100)

一、引言

在貿易保護政策制定過程中，充滿了政府之間的競爭。這些競爭既包括中央政府和地方政府的縱向競爭，也包括地方政府與地方政府之間以及部門與部門之間的橫向競爭;既包括正當的競爭，也包括不正當的競爭;既包括對規則的競爭，也包括在既定規則下的競爭。①張曙光:“學業成就與治學精神——《中國對外貿易政策的政治經濟學分析》評介”，見盛斌主編《中國對外貿易政策的政治經濟學分析》，上海人民出版社2002年版，第19頁。在這些競爭過程中，中央政府和地方政府無一不把自己當做“理性人”來看待，怎樣決策才能使自己的利益最大化，是各級政府決策的中心所在。在經濟全球化的今天，如何積極參與國際分工，如何有序開放國內市場，如何“引進來”“走出去”已經成為貿易政策的中心議題。在這樣的大背景下，恰當地平衡中央政府和地方政府之間的利益沖突，制定和有效地實施貿易政策，是現階段不可忽視的研究課題。本文從博弈論的角度入手，深入研究在我國貿易政策決策過程中中央政府和地方政府的利益沖突及政治均衡，希望對當下國際貿易政策的制定有所裨益。

二、中央政府和地方政府利益沖突的原因及其后果

(一)中央政府和地方政府利益沖突的原因

1.中央和地方政府工作重點不同是中央政府和地方政府利益沖突的根本原因。中央政府的利益是整個社會公共利益最集中的代表和體現。一般而言，中央政府的行為目標是追求國家利益最大化。而地方政府則扮演者兩種角色:其一，作為中央政府政策實施的“代理人”，有義務執行中央政府的決定，為實現國家利益的最大化而組織生產、分配資源，促進社會的全面進步;其二，地方政府承擔著促進本地區經濟發展，社會進步的重任。作為本地區人民的代理人，爭取中央政府支持，實現本地區經濟利益的最大化是他們的責任。因此，在制定和執行貿易政策時，中央政府著眼于全國經濟的統一布局，地方政府則重點考慮地方經濟的發展。工作重點的不同致其產生利益沖突。比如，在服務貿易自由化過程中，對于一些不存在比較優勢的產業進行過早、過快的開放很可能導致國內企業倒閉、產生失業;同時由于我國社會保障制度仍然不健全，這種調整成本中的絕大部分是需要企業和地方政府來承擔的。①調 整成本指的是在企業倒閉和產生失業以后，給下崗職工失業津貼、生活補貼以及重新就業過程中付出的成本，以及企業倒閉后產生的經濟損失等。所以，對于中央政府而言，堅定不移地實行服務貿易自由化是其最優的貿易政策，因為從長遠的眼光來看，服務貿易自由化對于增強產業競爭力、促進服務產業升級等方面有著重要作用。但是，如果在此過程中調整成本過高的話，地方政府也是會抵制的。所以，中央政府在開放過程中也不得不考慮地方政府的利益，適時放慢開放的步伐以減少過渡時期的調整成本。

2.中央政府權利的下放為地方政府進行博弈提供了操作空間。中央政府和地方政府的權利存在著“收”和“放”的關系。改革開放以來，“一收就死，一放就亂”成為描述這種關系的經典語言。但是，多年的經濟改革，使得中央政府的決策權力逐漸分散到了地方。這種權力的下放刺激了地方發展經濟的積極性，也為地方政府曲解中央政府旨意或消極執行中央政策提供了一定的操作空間。比如，中央政府為了拉動地方招商引資的積極性，將很多與投資有關的政策下放到地方，使得地方成為投資決策的主體。因為中央政府和地方政府的工作重點不同，所以兩者在投資總量和優先發展順序上存在差異。一些具有長遠投資前景的、對經濟增長有促進作用的投資項目成為中央政府的偏好，但中央政府的偏好地方政府未必喜歡。由于地方政府利益的驅使和政績的要求，大量短時間內就能見到效益的項目成為地方政府追捧的重點。地方政府爭先恐后地建設類似的項目，導致重復建設和資源浪費。中央政府為了避免此類行為，采取諸多貿易政策進行限制。但是，地方政府總能找到中央政府政策的突破口而進行合理的規避。

3.干部考核機制為地方政府追求自身利益提供了內部動力。干部考核的重要標準就是地方的經濟指標。在干部任期內，如果地方經濟得到了迅速發展，那么主政該地方的官員就可能因為經濟工作成績突出而得到晉升。所以，在這種考核機制的驅使下，地方政府官員自然會將絕大部分精力用于發展地方經濟，這是積極的一面。消極的一面是，如果中央政令對地方經濟不利的話，地方官員也會采取諸多措施進行規避或者消極執行，從而減弱中央政府的政策效果。

(二)中央政府和地方政府利益沖突的后果

中央政府和地方政府的利益沖突發生以后，不僅會使得中央政府偏好的貿易政策不能得到有力地執行，而且中央政府的政策一旦存在不平衡的時候，則很容易導致地方政府相互爭奪利益的現象，產生嚴重后果。

1.導致中央政府的政策無法順利執行。中央政府如果在各省(區)之間的政策分配不均，很容易導致各省(區)的不滿，地方政府在自身利益的驅使下，會和中央政府進行進一步的討價還價，最終迫使中央政府對相應的貿易政策進行改革。比如1979年，中央政府為了鼓勵出口和消除人民幣高估而大力推行外匯留成制度。這一制度的推行改變了以往外貿企業必須將賺取的外匯全部上繳到中央的作法，使地方政府也能享受到本地企業出口帶來的收益。該政策本來應該得到地方政府的擁護，但是由于中央政府給予各省(區)3%－25%的不同留成比率。這種有差別的外匯留成制度引起了留成比率較少的地方政府的強烈不滿。因此，在這些地方政府的壓力下，從1984年開始，中央政府將留成比例統一為25%，但是為了促進某些地方優先的增長，廣東、福建、內蒙古和西藏仍然給予較高的留成份額，西藏的出口留成比例甚至為100%。于是，這種不均衡引發了地方政府的競爭和混亂，加劇了地方割據。不得已，在地方政府的進一步討價還價之后，到1988年中央政府將單一的留成比例改為多元留成制，即根據產品的不同種類實行不同的留成比例。這種以產品種類決定外匯留成比率的政策大大緩解了地方割據的狀態，但地方的差別待遇仍然沒有消除。直到1991年，西藏的特殊規定被廢止、1994年中國實行匯率并軌和取消外匯留成之后，地方政府間在外匯留成制度上的差別待遇才真正被廢止。②楊叔進:《中國對外貿易改革的探討》，貴州人民出版社1998年版，第30頁。

2.導致地方保護主義和國內市場的割裂。上世紀80年代初期，中央政府為了鼓勵出口，實行了出口補貼的政策。但是，因為出口補貼是由中央政府承擔，所以，出口補貼雖然刺激了出口的增加，卻出現了地方出口企業無限制出口實則虧損的結果。為了約束這一現象，并甩掉巨額出口補貼的財政包袱，中央政府將出口補貼與地方財政掛鉤。在這一政策的引導下，地方省份外貿公司的出口效益一度明顯好轉，但是為了發展本地外貿和完成出口創匯的任務，地方政府采取行政手段變相限制本地貨源外流，對外貿收購物資征收“地方資源稅”，或要求外省收購商支付額外的價格，從而引起原材料的爭奪和搶購，造成國內競相高價購買，對外低價傾銷的混亂局面。一些企業由于原材料缺乏，不得不處于半停產狀態，或者從國外進口。①盛斌:《中國對外貿易政策的政治經濟分析》，上海人民出版社2002年版，第272頁。在地方政府利益的驅動下，出口補貼這一旨在促進出口的貿易政策受到了嚴重的歪曲，出口補貼并沒有如原來設想的那樣得到控制，反而在1989年達到歷史最高水平，而且由于各地方政府限制本地貨源外流等措施，導致80年代后期中國經濟嚴重的地方割據狀態。

3.加劇地方收入差距。由于地方經濟的比較優勢不同，同樣的經濟政策很容易導致不同的經濟效果。比如，加工貿易一直是我國促進出口的主要貿易形式，而該政策的實施卻給東、中、西部地區產生了不同的經濟影響。在我國東部沿海地區，由于貿易依存度較高，加工貿易成為這些省份經濟增長的重要來源。中央政府對加工貿易的大力扶植，使得東部省份收入得到了巨大增長。而相對貧困的中西部省份由于其貿易依存度較差，發展資源性產業仍然是其拉動經濟的主要來源。所以，中央政府對加工貿易大力扶植的政策并沒有使這些省份獲得收益，反而拉大了其與東部省份的收入差距。在地區收入不斷拉大的情況下，中央政府也逐漸意識到加工貿易的很多弊病，如關稅流失、飛料走私、對上游產業聯動效應差以及不利于產業結構調整等因素。但是，因為取消加工貿易的努力受到了獲得巨大利益的東部沿海省份和外國投資者的堅決抵制，所以廢除加工貿易的種種鼓勵政策并沒有最終通過。

三、中央政府和地方政府利益沖突的博弈

中央政府和地方政府出現利益沖突以后，會在自身利益最大化的驅使下進行博弈。本文利用貫序博弈、承諾博弈和魯賓斯坦討價還價模型對其過程進行深入分析，并推導出中央政府和地方政府是如何通過博弈來影響貿易保護政策決策過程的。

(一)中央政府和地方政府利益沖突的貫序博弈分析

如果中央政府出臺的貿易政策正好符合地方政府的利益，那么地方政府的最優選擇就是執行，作為中央政府的代理人，地方政府可以用最大的努力去執行該政策，所以此時政策的效果就是最好的。這個結果沒有任何爭議。我們主要討論的是，當中央政府和地方政府利益發生沖突時，他們是怎么進行博弈的。在這一決策過程中，中央政府先出臺政策，然后地方政府去選擇執行或者不執行，中央政府在地方政府決策的基礎上再決定是否懲罰地方政府。因為中央政府和地方政府的行動并不是同時的，而是有先后順序的，所以此時可以用貫序博弈來分析。如圖1所示:

圖1 中央政府和地方政府利益沖突的貫序博弈分析

假設中央政府為了提高國家運輸業的競爭力要做出進一步開放該行業的承諾，而運輸業在該地方政府屬于比較劣勢產業。一旦進一步開放會產生兩種結果:一是由于競爭加劇導致一部分企業破產，從而抑制當地經濟的增長，減少地方政府稅收收入;二是導致大量工人失業。正如前面的分析，在開放過程中，由于國家社會保障體系不是很完善，失業救濟、工人再就業等調整成本主要落在了當地政府和企業的肩上，所以，地方政府會受到損失，中央政府會因此獲益。

面對中央政府的貿易保護政策，地方政府有兩種選擇，即執行與不執行。如果地方政府選擇執行，中央政府決定不懲罰的情況下，支付矩陣為(－1，3)，理由如前所述。如果地方政府選擇不合作，那么中央政府就面臨著兩種選擇:懲罰或不懲罰。在單次博弈的情況下，如果中央政府選擇懲罰，會付出一定的組織成本，利益受到損害，其支付為－3。而地方政府一方面因為地方運輸服務業沒有進一步開放，從而減少調整成本獲得了保護;另一方面，由于沒有貫徹中央政府的政策也得到了相應的懲罰，收益大于損失，所以支付為2。此時地方政府和中央政府的支付矩陣為(2，－3)。如果中央政府選擇不懲罰，則由于減少了懲罰的組織成本，損失減少，為－2。此時地方政府會獲得相當大的收益，為3。此時支付矩陣為(3，－2)。依據假設，該支付矩陣對于地方政府而言，不執行中央政府的貿易政策會獲得收益，執行的話會得到損失，所以占優策略為不執行。在不執行的既定選擇下，中央政府懲罰地方政府獲得的支付為－3，不懲罰獲得的支付為－2，所以占優策略為不懲罰。由此，最后的博弈均衡為:地方政府不執行，中央政府不懲罰，相應的支付矩陣為(4，－2)。這個結論在實際生活中也是廣為存在的。比如，許多地方政府往往根據理性，選擇不執行或變相、歪曲執行中央政策的策略。而中央政府有時對此也是無可奈何，睜一只眼閉一只眼。那么，如何改變這種現狀呢，我們引入承諾博弈來分析。

(二)中央政府和地方政府利益沖突的承諾博弈分析

承諾博弈的突破點在于中央政府給予地方政府一種承諾，這種承諾可以采取契約或者其他形式，使地方政府相信如果他們選擇執行，則中央政府會給予大大獎勵。假設給予的支付為4，如果不執行，則會付出很大代價，得到－4的懲罰。在這種承諾發生以后，地方政府的支付矩陣就會發生很大變化，如圖2所示:在地方政府選擇執行，中央政府選擇不懲罰的情況下，地方政府的支付由－1，提高到3，地方政府和中央政府的支付為(3，3)。而在地方政府選擇不執行，則其收益由2降低到－2，地方政府和中央政府的支付為(－2，－3)。比較執行和不執行的支付矩陣，可以看出此時的博弈均衡為地方政府執行，中央政府不懲罰，最終雙方實現共贏。

圖2 中央政府和地方政府利益沖突的承諾博弈分析

(三)中央政府和地方政府利益沖突的魯賓斯坦討價還價模型

當然，在實際生活中，中央政府和地方政府之間的利益博弈并不是一次就可以完成的，大多數情況下存在相互討價還價的重復博弈，正如前文提到的外匯留成制，中央政府在地方政府的壓力下不斷地調整外匯留成比率、征收依據和優惠區域等，最終達成了雙方都比較滿意的政策。所以，考慮到這種情況，本文引入魯賓斯坦討價還價模型來進一步分析。假設:第一，中央政府如果出臺一項政策后的預期總收益為100，中央政府和地方政府要對總收益進行分配，而且一項政策必須在三輪博弈中達成協定，如果他們不能在三輪博弈中達成協定，則雙方將因為沒有履行政策而一無所獲;第二，中央政府和地方政府具有不同的耐性，他們對未來收益的貼現因子分別是α/每輪、β/每輪;第三，如果一方在兩個報價之間無差異，那么它將選擇對方最偏好的報價。

在第一輪博弈中，中央政府先提出一個報價。在第二輪博弈中，地方政府可以接受也可以拒絕中央政府的報價，如果拒絕，就必須提出一個新的報價。在第三輪博弈中，中央政府根據地方政府的報價進行決策修正，提出最終報價。現在，從第三輪博弈開始分析。在這一輪博弈中，中央政府提出了99的報價，意思是在100的收益中，中央政府得99，地方政府得1。因為這是最后一輪，所以地方政府無奈的接受了這樣的報價，如果不接受，便因為沒有達成協議而一無所獲。現在，轉向博弈的第二個階段。地方政府意識到，如果在這一輪博弈中它不提出一個比較合適的報價，那么中央政府就會拒絕它的報價，從而獲得99的收益。因為中央政府的貼現因子是α每輪，第三輪的99相當于這一輪的99α，所以為了讓中央政府在這一次就接受報價，地方政府提出的報價為99α。與下一期的1相比，地方政府顯然偏好于現在的100－99α，①因為為貼現因子，所以它是介于0和1之間的。而中央政府自然也會接受現在的報價。因此，如果博弈在第二個階段結束，那么中央政府將獲得99α的收益，地方政府獲得100－99α的收益。現在，我們回到博弈的第一輪。在這一輪里，中央政府意識到，如果等到下一輪博弈，地方政府就可以獲得100－99α的收益，為了減少政策決策的時滯，中央政府決定向地方政府提供至少等于這一數額現值的報價，即(100－99α)β，而這個數額也恰好是地方政府所愿意接受的。因此，最終的博弈均衡在第一輪達到，此時中央政府和地方政府獲得的收益分別為100－(100－99α)β和(100－99α)β。如果博弈次數不止三次，而是多次，那么博弈的進程可以用圖3來表示:

圖3 中央政府和地方政府利益沖突的魯賓斯坦討價還價模型

圖中，橫軸和縱軸分別表示中央政府的收益和地方政府的收益。斜線表示每一輪博弈的收益模式。根據魯賓斯坦討價還價模型可知最終的子博弈精煉均衡在第一輪達成，圖中的黑色圓點就代表著子博弈精煉均衡。此時，中央政府和地方政府分別獲得了相應的收益，且收益和為100。根據相關的實證研究，可推出中央政府給地方政府的平均報價為45，并且在大多數情況下這一報價都能夠被接受。所以，從這一均衡水平可以知道，在中央政府和地方政府的利益發生沖突時，為了避免因為政策失敗而導致一無所獲的局面，他們都會適時地做出妥協和讓步。中央政府會不斷調整公共政策，使其初衷更加符合實際，使地方政府的利益得到一定的保護。而地方政府也必須在關注本地經濟發展的過程中，兼顧國家利益，犧牲短期利益，放眼長遠利益，從而達到與中央政府的和諧相處，實現中央和地方的雙贏。

四、結論

本文從理論和現實的角度研究了在貿易保護政策的決策過程中，中央政府和地方政府利益沖突的原因、結論以及圍繞利益沖突產生的博弈行為。在我國現行制度下，中央政府憑借地位及權利重要性在博弈過程中占據主導地位，具有優先決策權和懲罰權;而地方政府只具有選擇權，處于相對被動的局面。但是，地方政府仍然可以憑借選擇權對中央政府制定的貿易保護政策進行支持或者干擾。所以，現實中的貿易保護政策往往是兩者進行討價還價的結果。雖然，中央政府和地方政府都是“理性人”，都會以自身福利的最大化為行動目標，但在追求自身利益的同時，必須兼顧對方的收益，這樣才能推進貿易保護政策的實施，達到雙方的共贏。