地市統籌：職業教育政府責任的突破口

邢暉　李玉珠

切實發揮政府對職業教育發展的主導作用，應建立中央政府、省級政府、地市級政府分工合作、責任共擔的政府職能體系。但我國目前狀況用教育局長的話來說，從某種程度上存在著“中央熱、地方冷”的傾向。地市一級政府對職業教育的切實支持還不夠，對國家發展職業教育的很多政策、規定的落實“走過場，落實不到位”。這也是教育局長們的普遍反映。

究竟地市級政府在發展職業教育中的作用如何呢？就這一話題，筆者在國家教育行政學院舉辦的第32期全國地市教育局長培訓班上，進行了部分訪談和問卷調查，有效問卷69個，全部來自各地市級的教育局長或副局長，其中來自東部地區28.30%，中部地區33.30%，西部地區38.40%，區域分布較為均勻。

現狀：地市級政府職教履職存在缺失

地市級政府的責任，一般包括建規立制、統籌規劃、管理監督、信息服務和財政投入，等等。

立法職能發揮不足 在“當地關于職教政策、條例、文件等”的調查中現有50.7%的地市教育局長認為本地職教政策文件較少，這說明政府的立法職能發揮不足；有8.7%的地市教育局長對本地區的職業教育政策、條例、文件等情況不了解，這有兩種可能：一種是該局長不主抓職教，且視野較窄；另一種是該地區職教政策、條例、文件太少，沒有引起相關管理者的注意。

統籌規劃職能缺乏力度 1.政府對職業教育統籌力度較小。調查發現，只有三分之一的地市政府對職業教育的統籌力度較大，而大部分地市（69.4%）政府對職業教育的統籌力度較小。

2.規劃形同虛設，執行力度不大。參與調查的69個地市級的教育局長中，有52個地市有專門的職教規劃，占78.8%，但是，只有27個地市教育局的局長認為本地的職教規劃力度較大，占55.1%，其中有近一半的局長都認為本地的職教規劃是走形式，實效不大。

3.協調機構有設，卻如同虛無。有50個地市設置了統籌協調職業教育的機構，占76.9%，但是，只有23個地市的教育局長認為本地協調職業教育的機構發揮協調作用的效果較好，其他局長要么認為效果不好，要么回避了對此問題的回答。

4.政府行政部門內外合作不暢。在對教育部門內外合作現狀的調查中發現，教育部門與外部合作不暢，內部對職業教育的統籌力度也有待加強。53.6%的局長認為本地的教育部門和人社部門的合作關系一般，也就是說教育部門和人社部門的溝通協調并不順暢，政府的作為也不大。在“當地教育行政部門在統籌協調職教作用”的調查中，僅有44.9%的地市教育局長認為本地統籌協調作用較好。

政府財政投入有所增加但尚顯不足 58%的地市教育局長認為本地職業教育財政投入比以往增幅較大，36.2%的校長認為本地職業教育財政投入有所增加，但增幅較小。

對于30%的教育附加費用于職業教育的實施情況也比較樂觀，僅有27.7%的地市沒有到位。對于職校學生助學金或免費配套經費執行情況也較好，85.5%的地市都能夠很好地落實。

近幾年地方政府對職業教育的專項投入也開始增多，7.3%的地市教育局長認為本地政府專項投入非常大，60.30%的政府認為本地的專項投入比較大。

信息服務職能有待提高 調查中發現，地方政府在為學校與企業提供信息等服務上也存在不到位的現象，有待提高。34.8%的局長認為政府信息服務職能發揮得較好，60.60%的局長認為政府信息服務職能發揮得一般，4.60%的局長認為政府信息服務職能發揮得不好。

督導職能不到位 地市級政府對職業教育的發展具有督導職能，目前，在政府是否具有對職業教育的督導工作這一問題上，大部分地市有（80.3%），少部分地市沒有（19.7%），但是，政府對職業教育的督導效果并不理想，53.7%的人認為效果一般。

思考：地市政府應適當放權，統籌協調才是責任重點

目前，地市級政府負責職業教育發展的立法、統籌規劃、財政支持、檢查監督、信息服務等多種職能，從目前的調查現狀來看，這些職能都有待加強，但逆向思維我們不禁要問，這些職能都是地市級政府應該履行的嗎？筆者覺得不盡其然，地市級政府應集中精力發揮對職業教育的統籌協調功能，而不能事無巨細，事事管、處處管。應適度放權，加強宏觀調控與中職統籌；微觀放開，加強學校自我管理。

適當放權 調查中發現，地市級政府承擔很多的職責，在國外都是由社會機構或協會等承擔，因此，地市級政府應適當放權。

地市級政府的立法職能應淡化。立法或者建章立制應主要是中央政府和省級政府的職責，對于地市級政府主要是配合上一級政府在法律、制度制定過程中的工作，將一線的切實需求反饋給上一級政府，將中央和省級政府的政策法規落到實處。

信息服務職能應放權給行業協會。對于職業教育發展所需要獲取的各種信息與服務，行業組織比政府更有優勢，政府應將信息服務職能放權給行業協會。

政府的督導職能放權給行業協會或第三方機構。從國外職業教育發達國家的先進經驗來看，行業組織更了解本行業中各企業的發展情況、崗位需求情況、崗位技能標準等，因此在發達國家，行業的職業資格標準很多都是由行業來制定的，相應的監督、檢查、評價職能也相應地由行業來實施。我國行業職業資格標準幾乎還是政府部門的事情，督導檢查也是每級政府的責任。地市政府部門的職員并不是了解每個行業的資格標準及技術更新等，由地市政府承擔大量監督、評價職能并不科學。既增加了政府的負擔，又起不到督導應有的作用。因此，這部分權利政府也應放權給行業協會或第三方機構。

加強宏觀調控與中職統籌 在調查反映的地市政府發展職業教育職能的各種不理想的現象中，如果說有些責任是政府的負累，政府做不好有情可原，甚至可以放權，但是，有些職責，如統籌協調職責，是地市級政府不可推卸的責任，應集中力量做好。

2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》指出，“強化市（地）級人民政府在統籌職業教育發展方面的責任。市（地）級人民政府要統籌規劃，促進本行政區域內職業教育與其他各類教育協調發展，建立多渠道籌措職業教育經費的機制，組織動員社會力量舉辦職業教育；要整合和充分利用現有各種職業教育資源，打破部門界限和學校類型界限，積極發揮市場機制的作用，提高辦學效益，優化職業學校布局結構，防止職業教育資源流失。省（自治區、直轄市）所屬中等和高等職業學校可以由省級有關部門與職業學校所在市（地）聯合共建、共管，增強其為區域經濟服務的功能。”

國務院的決定中已經指出構建職業教育的政府職能體系，地市級政府應主要負責職業教育統籌協調。具體包括：負責規劃職業教育發展目標，整合各類與職業教育發展相關的資源，調整中職學校布局和專業結構，落實職業教育發展經費等職能，拓寬經費來源。

1.規劃職業教育發展目標。職業教育具有為區域經濟發展服務的職能，為區域內各行各業培養所需的高技能人才。因此，地市級政府將發展職業教育納入本地發展戰略目標，根據區域經濟發展的產業結構、各行各業的人才需求來制定本地區的職業教育發展規劃，使之與本地區的經濟發展規劃協調一致。使職業教育能夠更有針對性地為區域經濟發展服務，避免職業教育的人才培養結構與區域經濟發展所需人才結構相脫節的現象。

這里不乏一些做得較好的地市，例如浙江省嘉興市，他們在做十二五發展規劃的時候，將產業發展規劃和職業教育發展規劃進行統籌協調，使職業教育能夠緊緊圍繞產業發展、依托產業發展而實施。

2.整合資源。職業教育的良好發展需要整合各類社會資源，包括政府的教育部門、經濟管理部門、企業、行業、社會組織、科研機構等。以行業為例，行業是支持職業教育發展的主要力量，也是興辦職業院校的主體之一，行業組織掌握了企業的用人需求數量和結構等信息，掌握著大量的企業資源，能夠有效與企業溝通，調動企業的專家能手，因此政府應該整合行業資源，充分發揮行業的作用。

3.調整中職學校布局和專業結構。政府應協調區域內經濟發展與增長率結構調整的統一，不僅要看到經濟社會發展的今天，還要看到經濟社會發展的明天，根據經濟發展的明天，也就是地區經濟社會發展的人才需求預測，來統籌規劃職業教育和普通教育的發展規模，來統籌規劃職業教育中學校的布局，調整區域職業院校的專業設置，努力提高辦學效益，切實發揮職業教育為區域經濟服務的能力。

仍以浙江省嘉興市為例，2012年，嘉興市“十二五”產業發展規劃主要以汽配機電、電子信息等現代產業集群，以及以金融、旅游為主的國際商務區規劃為主。依據產業群的需求，嘉興市將中職園區兩所職業學校合并，優化整合后的五大專業群，分為機械制造、電氣工程、信息技術、財經藝術和商貿旅游。這是嘉興市在對經濟轉型和產業升級進行充分調研的基礎上，著力推進“兩個統籌”，即統籌職業學校專業設置和招生工作，樹立全市職業教育對接產業、服務經濟“一盤棋”的思想的結果，力圖重點培育專門化特色學校和特色專業，滿足經濟社會發展對高素質技能型人才的需求。這種依據經濟發展需求統籌職業學校布局和專業結構的職能，正是職業教育持續、健康發展中對政府職能的真正所需，值得借鑒。

浙江省衢州市在這方面做得也比較出色，尤其是在中等職業教育方面，他們使中職在政府統籌中轉型升級，統籌學校布局、創新辦學體制，統籌專業設置，形成學校品牌，取得了良好的效果。

4.落實職教經費。從某種意義上說，教育是公益事業，經費保障是各級各類教育穩定、持續、健康發展的前提條件和重要基礎，職業教育也不例外，職業教育經費投入不足直接影響職業學校的教育質量。

目前，政府財政撥款是職業教育經費的主要來源，地市政府對于上級部門對職業教育的撥款一定要落到實處，本級政府部門應承擔的政府撥款也要實額撥付，并積極開拓經費來源渠道，發動社會力量對職業教育進行扶持。

微觀放開，加強學校自我管理 政府對于學校的具體辦學微觀層面的管理應該放開，加強學校的自我管理及辦學自主權。政府不應對學校的具體教學、管理約束太緊，政府不能讓學校事無巨細跟著上級機關的指針轉，需要更多的放權給學校。

綜上所述，筆者認為要保證職業教育的健康、長久發展，提高職業教育的質量，地市政府就應明確自身職責，應放權和集力兩條腿走路，在立法職責、督導、信息服務職責方面適當放權，在學校自身管理方面實施微觀放開，將精力放到宏觀調控、統籌協調上，集中主要力量制定職業教育發展規劃、整合各種資源、調整中職學校布局和專業結構、落實經費等，解決主要問題。可以說，地市統籌是職業教育發展的地市政府職責的突破口和最終歸屬。