社會管理創新視角下貴州基層民主自治建設研究

杜雙燕

十八大報告中提出，“在改善民生和創新管理中加強社會建設”。胡錦濤指出，加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。社會變革的加劇與工業強省和城鎮化帶動戰略的實施，使貴州省面臨更多新情況和新問題。結合社會管理創新要求，加強基層民主自治建設勢在必行。

一、貴州省基層民主自治建設進展

貴州省自1992年7月開始在農村開展村民自治示范活動，進一步完善了農村“4個民主”，逐步實現村民自我管理、自我教育、自我服務。同時在全省全面推行了村務公開，民主管理，促進了農村經濟發展和社會和諧。

1 民主選舉進一步加強，“直選”“海選”逐步推行

“海選”即不提候選人，由選民一次性投票直接選舉村居委會成員的選舉方式。貴州省從第四屆村居委會換屆選舉時即在玉屏侗族自治縣進行了“海選”試點，2007年第七屆換屆選舉中，實行“海選”的村達22.4%，實行“海選”的居委會占10.1%。2010年10月啟動的第八屆村（居）委員會換屆選舉中全省實行“海選”的村有4336個，比上屆增加472個，實行“直選”的居委會有531個，比上屆增加360個。同時“兩推一選”“公推直選”與“海選”等方式多樣化結合，對推進基層民主選舉具有強大作用。特別是第八屆換屆選舉中，“海選”面擴大了，“直選”率增強了，加大了村支書“一肩挑”和交叉任職的力度。選舉方式的多樣化結合提高了選人用人的透明度、公信度，激發了廣大群眾的參政積極性，選出的大批“雙高雙強”型能人村干部，成為建設貴州省社會主義新農村的中堅力量。

2 村務公開不斷發展創新

一是健全相關制度，公開有章可循。全省在村務公開方面已初步形成縱向到底、橫向到邊，上下聯動的工作機制，民主管理不斷健康發展。各地結合實際普遍建立了《村民會議制度》《村委會工作制度》《村務公開制度》《村民自治章程》和《村規民約》等制度，對涉及農民群眾切身利益的問題都明確規定公開，切實保障了群眾的知情權：另外還制定了《村務公開監督考核辦法》《考評細則》等制度，通過村黨支部、村民代表、群眾對村務公開進行監督，確保了村務公開的質量。二是不斷豐富公開內容，創新公開形式。各地對公開內容和形式做了具體規范的同時，許多地方還對公開內容進行了“延伸”：由村務公開向黨務公開、財務公開延伸：由過去單一的上墻方式向村廣播、貼告示、“明白紙”“意見箱”等多種形式延伸；由公開辦事結果向公開辦事程序延伸；由定期公開向隨時公開延伸：由村務公開向組務公開延伸，由一點公開向多點公開延伸。遵義市在全市推行村務“點題公開”，即群眾點什么，村里就公開什么，是擴大基層民主、實施基層民主監督的有效形式。

3 村民自治深入發展。民主管理水平極大提升

自1998年全省開展村民自治示范活動以來，各地積極開展了村民自治模范單位的創建。通過示范活動，各地不斷總結經驗，有力地推動村民自治工作向縱深發展。一是以“改善民生”為抓手，推進村（居）民自治。全省上下始終把改善民生作為最大公務。遵義市在農村深入開展“四在農家”創建活動，共有700多萬人受益：在城鎮開展“四民社區”（安民、便民、樂民、康民）創建，探索政府購買服務和自費服務相結合的居家養老服務試點等工作，社區建設取得了明顯成效。黔東南州“一戶一技能”活動，使具有勞動能力的貧困家庭都能找到增收致富門路。全州以農村家庭為單位的創建率達80%以上，80%以上的農民掌握了1門以上適用技術，連續2年農民人均純收入增長10%以上。二是不斷探索創新村民自治形式。黔東南在全州204個鄉（鎮）375個村民小組中開展村民組管理委員會等村民自治管理模式試點，按程序召開村民大會選舉產生“組管委”成員，實現了基層黨組織核心領導權、村民民主自治權和經濟組織經營自主權的有機結合。從江縣針對農村自然寨、村民小組居住分散的特點，積極探索建立了農村“寨管委”，使村民小組職能從“村官治理”向“村民治理”轉變。銅仁地區“三會”制使村級民主管理工作形成了規范、科學、有效的運行機制。納雍縣的“陽光自治”，通過村事民議、村務民管、村規民守，每一件村級事務都必須在村民代表大會上民主聽證和評議的“陽光作業”，讓廣大群眾能夠充分表達自己的意愿和訴求，保證實現真正的“村民自治”。2009年福泉市在全市74個村（居）全面推行“5+3”民主管理機制，用制度保障了黨員群眾的決策權和監督權。

4 基層黨組織建設得到長足發展

全省充分發揮各級黨委領導的核心作用，切實加強基層黨組織建設，整合多種力量，使群眾工作重心下移，形成各方參與社會管理的合力。一是基層黨組織服務意識和能力極大提高。遵義市自2009年初在全市啟動創建“服務型黨組織”以來，基層黨組織積極響應，廣大群眾真心擁護，取得良好效果，進一步提升了基層黨建水平，密切了黨同群眾的血肉聯系，開辟了基層黨建的新天地?？偨Y了著名的“一二三四五”工作法，構建起市、縣（區、市）、鄉鎮（街道）黨務政務服務中心，村（社區）黨員群眾綜合服務站、村民組黨員便民服務點五級服務網絡，探索出了一條加強組織建設的新路子。二是充分發揮基層黨組織在城鄉社區建設中的作用。截至2010年11月，全省1449個鄉鎮、94個街道，18091個行政村、1640個社區全部建立便民利民黨務政務綜合服務中心（站、點），實現了“全覆蓋”，累計受理人民群眾各類事項287.8萬件，解決了實際問題158.1萬件，調處矛盾糾紛12.9萬起，為基層社會管理做出了積極貢獻。三是不斷探尋村支兩委的關系協調辦法。全省開展了村黨支部、村委會主任“一肩挑”和“兩委”交叉任職試點，鼓勵主職交叉、“兩委”成員交叉、村組干部交叉、聯組交叉等形式。既整合了人力資源，優化了干部結構，又能使“村支兩委”凝聚力量，減少矛盾，同時還降低了運轉成本，提高了工作效率。

二、貴州省基層民主自治建設存在的問題

盡管貴州省的基層民主自治建設取得了巨大成就，但是由于受“欠發達、欠開發”基本省情的制約以及區域差異的影響，在不同區域不同領域仍存在著諸多矛盾和問題。

1 “海選”的體制機制有待探索和加強

“海選”有其突出優勢，但是由于競選人數多、程序復雜，耗時耗力耗經費，對于基層相關部門來說壓力巨大。由于村委會委員職務無工資報酬，導致在換屆選舉競選人報名時委員職務報名人員積極性不高。部分選民的參政議政能力不強，在投票選舉時，部分村參選率不是很高。部分外出務工選民不能親自到場投票，但也不辦理委托投票，加上個別選舉工作人員把關不嚴，出現一人代全家投票的現象。部分村選民的片區意識和家庭意識較強，選舉委員會又不善于引導，造成部分村缺額或第一次選舉失敗。

2 村務公開效果差距較大

由于干部思想水平和認識不同，經濟發展基礎的差異，村務公開也呈現不平衡的發展狀態。少數地方工作滯后，管理水平不高，部分干部及村民的民主意識淡薄。個別鄉鎮不夠重視，對基層站所和各村的公開檢查督促不夠，未能按制度規定定期進行督促檢查；有的開展工作只是為了應付上級檢查，沒有真正把群眾關心的事項明明白白地向群眾公開，也存在不按時公開的現象。由于辦公經費困難，特別是沒有積累的村（居）顯得尤其突出，一年兩次的村民代表大會基本不能按期召開或未能召開；個別村村務公開存在重形式輕內容的現象。輕實效，無關緊要的公開內容較細，事關村（居）民切身利益的公開內容較粗：有關部門對村務公開工作的指導督促力度不夠。少數地方在村務公開工作中忽略公開資料的收集整理歸檔，未建立規范的村務公開的檔案制度，特別是“難點村”的治理工作難度很大。

3 民主自治水平受經濟社會基礎制約較大

全省社會發展遠遠滯后于經濟發展，各區域民主管理的推進程度差異較大，經濟社會發展水平較高的區域對于民主的呼聲和要求極高，特別是對于集體資產較多、經濟實力雄厚的農村。如余慶縣、湄潭等地的民主管理創新諸多、管理效果良好。而在偏遠農村，精力主要集中于經濟發展上，沒有理順發展與民主的關系，多是應付檢查式的虛偽民主，尤其是村級民主難以開展。某些經濟實力雄厚的村民組可以自主決策，組建班子，占用分攤資產，組建考察等決策。在遵義市匯川區存在大量經濟實力“鎮不如村，村不如組”的狀況，村委和村民組之間存有諸多矛盾，特別是涉及拆遷、低保等敏感經濟利益問題時。對于一些民主意識較強的村組則出現由村民“自下而上”推動政府民主管理事務前進的趨勢。

4 民間自治組織的建設及作用不明顯

余慶縣在新型農村社區建設中，經驗總結顯示：“四類”服務組織的功能和作用至關重要。也就是說民間自治組織是基層民主建設不可或缺的一部分。但是貴州省的社會組織發展現狀并不樂觀。2010年全省6500個社會組織，其活動領域覆蓋社會經濟各個方面，成為促進政府職能轉變和提供社會公共服務的有生力量。但是從登記數量上看，目前貴州省每萬人擁有社會組織的數量僅為1.6個，僅為全國平均數的一半。從結構上看，呈現出社會需求量大的社會組織數量偏少的不合理現象，公益慈善類社會組織只有67個，僅占登記總數的1%，其中基金會全省僅為14家，僅占全國總數的0.7%。加上監管、引導不力，行業協會、公益性社會組織、中介組織等的作用尚未得到充分發揮。對網絡組織、非公有制經濟組織、老年協會、志愿者工作等民間自發的組織的管理和引導迫在眉睫。在經濟欠發達地區類似組織更是缺乏，割斷了人民群眾自我意愿實現的組織保障。

5 一定程度存在“制度過密化”負重

所謂村民自治“制度過密化”，是指各種外生性的制度嵌入超過了村民自治實踐對制度的實際需求，形成了對內生性制度空間的擠壓，從而導致制度邊際效益遞減，并最終對村民自治實踐形成阻礙的情形。諸多村組在村民自治中，從國家層面、地方政府層面（省級、市（縣）級、鎮級、村級等各級都涉及了諸多制度體系，除遵照法律層面的相關規定之外地方政府各級）都要進行制度創新，最終形成堆積累加但效率不高的高密度制度集合，超過了實際的制度需求，使得基層工作承受過重，應付各種制度檢查成為最普遍的工作。制度過密化已經成為影響村民自治健康發展不能承受之重。

三、社會管理創新背景下促進貴州省基層民主建設的對策建議

“十二五”時期，我國將逐步實現社會管理主體由一元向多元的轉變、社會管理向度由線性向互動的轉變、社會管理服務由壟斷向競爭的轉變、社會管理績效評估由一維向多維的轉變。貴州省的基層民主自治建設也將緊緊圍繞“改善民生”、服務于社會管理來展開。

1 基層民主自治建設主體多元化發展

首先，政府應明確在民主自治建設中的責任。隨著基層工作重心下移，通過“海選”“公推民選”出來的農村干部學歷層次、素質都有明顯提高，如何將黨的方針、政策、行政事務轉化為村民自己本身意愿進行自治實施才是今后的走向和重任。除對于一些涉及社會公平、民生以及基本原則性的領域，比如公共安全、公共教育、公共衛生、公共文化、公共環境和社會保障等方面，政府不能退出，其他領域則應逐步放權，充分依賴基層民主自治的力量；其次，積極培育社會參與意識和能力，積極引導和扶持自治組織的發展，為多元主體參與民主建設提供良好的法律、政策、制度環境，通過稅收優惠、資金扶持、人員培訓等方式，為非政府組織發展提供優良的外部環境。其三，通過深化政治體制改革，加強社會主義民主建設，開辟多種渠道，調動、吸引廣大社會成員參與自治管理。其四，加強政府對多元主體的管理和監督。當部分管理職責和公共物品提供從政府轉移到非政府組織的同時，政府必須肩負起相應的管理和監督職責，保證多元主體間的依法、有序、高效的良性互動。

2 基層民主自治建設向聯動、互動的轉變

轉變原有的社會垂直線性管理觀念，將“以人為本”“信任”融入基層民主建設全過程，承認各種自治組織和能人參與基層自治的能力，保護和促進自主性社會的形成，努力構建多元主體間的伙伴關系；明確互動主體的責任，構筑相應的法律規范和制度，明確界定各類主體的職能范圍，建立多元主體之間持續、互動、共贏的伙伴關系：了解村情民意，真正明白村民需要什么和什么樣的服務，在諸多管理領域和管理程序與環節，努力形成互動關系。不斷健全、完善基層自治的體制、機制和方法，及時化解、消除利益矛盾和利益沖突，實現基層穩定與和諧。

3 建立和完善基層民主自治的“競爭”機制

一是不斷完善“海選”機制。以加大“自薦海選”工作宣傳力度為切入點，不斷認真總結經驗，擴大基層民主，完善村民自治。完善“海選”機制，創造保證“海選”順利實施的條件，通過利益導向機制引導百姓自己操作并逐步走向規范化，完善“三個公開”制度，確保民主監督落實。二是加強村務公開民主管理的規范化、長效化建設。以規范化、制度化為目標，強化措施，規范管理，采取強有力的措施，把村務公開民主管理工作的有關政策的規定落到實處，切實維護好廣大群眾的民主管理權利和根本利益：切實健全考核制度。各級堅持每年對公開工作進行全面的考核，并將考核結果與干部任用、評優評先等結合起來。充分發揮職能部門作用，采取有效措施，形成各級各部門齊抓緊共管的良好態勢。努力將全省村務公開民主管理推向深入。三是村民自治組織的招投標制度建設。隨著社區建設的繼續推進，諸多的農村事務都要通過自治組織來完成，在同類組織較多的前提下只能采取自由競爭的機制，憑實力來獲取相應權利。各村民小組隸屬于社區之中，要想謀求發展也必須具有強大的競爭意識，不斷提高自我能力，才能謀得話語權，促進本區域的經濟、社會發展。四是加強基層黨組織建設，充分發揮黨員作用。加強村級黨組織能力和水平建設，著力建設一批團結干事、善于理事、為民謀事的農村基層黨組織。

4 基層民主自治建設績效的多維度評估

加強對基層民主自治建設績效的多維度評估，政府以購買服務的方式聘請專業機構充當“第三方”，進行社區民生事業及隊伍建設的群眾滿意度測評，使得公共事務的決策，潛移默化地從以往封閉、半封閉的狀態，逐漸實現透明化的轉變，群眾的角色也由以往的決策“接受者”逐步過渡到決策“參與者”。這種“轉變”無疑將有利于拓寬民眾有序參與自治事務的渠道，從而形成基層民主自治的新模式。

5 培育各類民間組織和自治組織，創新社會管理

農村民間組織是村莊內部聯系的紐帶，是鄉村民主生活的平臺，也是鄉村民主的有效組織形式。積極探索和創新社會管理模式，圍繞群眾需求，積極整合土地、人力等生產要素，大力發展各類服務組織，積極培育市場需要、社會需求、群眾歡迎的各類社會組織。在農村，培育和發展一批具有本地特色、效益好、作用發揮突出、對當地經濟有影響的農村專業經濟協會，提高農民的組織化程度；同時切實推進農村社區管理服務制度化、常態化、規范化，引導各類組織加強自身建設、增強社會服務能力，激發農民群眾參與社會管理服務的活力，大膽改革農村管理體制，創新社會管理模式，促進農村社會和諧穩定。

6 減輕“制度過密化”對基層的壓力

在村民自治制度建設過程中謹守國家與社會的邊界，尊重制度供求均衡的規律，減少各級政府對農村無序的制度嵌入，按照“適度制度化”的原則清理現有制度，將與村民自治“四個民主”關系不密切的形式主義制度予以清除，增強制度供給的實際效用，防止村民自治滑入“制度過密化”陷阱。