基于“營改增”視角下的地方稅體系發展若干思考

胡斯

摘 要：分稅制改革以來，我國逐漸形成了以營業稅為主體，多種稅種相結合的地方稅系。它充分調動了地方政府當家理財的積極性，一定程度上實現了基本公共服務均等化要求。但隨著“營改增”工作不斷推開，營業稅作為充實地方財力主要稅種地位必然被打破。本文基于“營改增”對地方財力造成沖擊視角，從完善分稅制，培養地方主體稅種，完善轉移支付制度方面指明地方稅體系發展方向，從而破解地方財力可持續性難題。

關鍵詞：分稅制 地方稅體系 地方財力 政策性因素

中圖分類號：H161 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2013）-12-0267-02

一、引言

4月份召開的國務院常務會議決定：從今年8月1日開始，上海實行的交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點工作在全國范圍內推開，同時將廣播影視作品制作、播映以及發行等納入試點范圍。若時機成熟，“營改增”將進一步推開到鐵路運輸和郵電通信等行業，并且力爭十二五階段完成“營改增”工作。營業稅改征增值稅對消除重復征稅、完善稅制、促進經濟發展所帶來的積極影響不可估量。而營業稅是我國地方稅的主要稅種，其所占地稅收入比重歷年在30%以上，遠高于其他稅種所占比。將地方稅種最主要的收入來源營業稅改征由中央和地方按75：25共享的增值稅，無疑將使地方失去營業稅這一主要稅種地位。那么“營改增”這一政策性因素帶來的地方減收問題如何破解，地方主體稅種如何培養，地方財力如何夯實等等都是擺在政府和學術界面前的難題。筆者認為“營改增”對地方稅體系建設雖是挑戰更是機遇。

二、我國現行地方稅體系存在的問題及原因分析

（一）稅收管理權高度集中在中央帶來的地方稅權與事權不對稱。地方缺少稅收管理權主要表現在中央對地方稅收法規制定權、解釋權、減免權以及稅率稅目調整權高度集中以致使地方政府稅權與事權不對稱。這不僅造成地方不能夠因地制宜的配置資源，發揮本地優勢發展經濟，而且降低了地方組織收入主動性，造成地稅和國稅在實際征管過程中的錯位。造成這種問題的主要原因一方面在于稅收管理權劃分體現財政分權程度，而財政分權程度又是我國中央集權型政體的集中體現。另一方面由于區域之間經濟發展不平衡帶來的稅權與事權不對稱。

（二）地方主體稅種缺失帶來的地方稅收收入功能與調節功能不對稱。我國地方稅體系雖稅種繁多，但各稅種都不無法對地方財力產生持續穩定甚至決定性影響。除營業稅、企稅以及個稅外，其他地方稅種零星分散，稅源不穩定，規模較小。結果將迫使地方過度依賴中央轉移支付以及制度外收入和非稅收入。近幾年地方政府高度依賴土地出讓收入和非稅收入與地方主體稅種缺失不無關系。這既有我國稅制體系不完善因素，也與地方經濟發展滯后，無法形成主要稅源有關。

（三）稅種劃分不規范帶來的地方稅收征管難度大、成本高。稅種劃分不科學主要有：1、 收入劃分不科學。收入來源穩定、稅基寬廣、稅源集中的稅種，劃為中央稅或共享稅。而將稅源分散、收入較少、征管難度大稅種留給地方。2、一些新稅種像遺產贈與稅、環境保護稅等稅種尚未開征，這使稅收組織收入、調節收入分配功能受阻。同時已不適應經濟發展要求的地方稅種像城市維護建設稅等需加以完善。

（四）地方稅收規模較小帶來的財權與事權不對稱。分稅制以來，除了營業稅、企稅以及個稅等稅種以外，其他地方稅種由于稅源分散、稅基不穩、征收難度大使得收入規模太小。在經濟社會發展過程中，地方政府又承擔了大量的發展重任，比如公共衛生和醫療、基礎設施建設等，讓地方政府心有余而財不足。由此看出，地方稅收收入規模偏小，造成財力不足以保障地方財政經常性支出需要。

三、“營改增”對地方稅體系帶來的機遇和挑戰

（一）“營改增”給地方稅體系帶來的挑戰。2008-2010三年時間里，營業稅、國內增值稅以及企稅占地稅平均比重分別為32.67%、17.56%以及15.88%。營業稅、國內增值稅、企稅是當下地稅收入的三個重要組成部分，而營業稅所占地稅收入比重每年均超過1/3。營業稅是地方收入中占比最高、收入最為穩定的稅種。“營改增”推開后，地稅收入主力軍營業稅勢必將部分或全部失去。營業稅作為地方主要稅種地位的缺失將會使地稅部門在組織收入工作中變的相對被動。總量上，由于“營改增”是結構性減稅的重頭戲，試點行業減稅效應明顯，導致地稅收入收入總量會大幅下降。而我國近幾年地方政府債務規模龐大，13、14年又是地方政府償債高峰期，“營改增”勢必會一改地方財力，給地方財政運行帶來壓力。

（二）“營改增”給地方稅體系建設帶來的機遇。首先從經濟發展的長遠角度看，“營改增”能夠消除重復征稅現象，為企業在生產流通等環節起到減負作用，有利于優化產業結構，促進經濟的可持續發展，是必然發展趨勢。短期來看對地方財力造成一定沖擊，但長遠來看有利于地方培養新稅源和新稅收增長點。其次，“營改增”帶來的是整個地方稅體系發展完善。一方面以“營改增”為契機可以使地方培養新的主體稅種，為地方稅收入可持續增長奠定基礎，另一方面為地方提供了在財政分權過程中和中央進行博弈機會，像共享稅比例重新劃分，稅種重新定位，財權與支出責任的重新匹配等等，都將會等到完善。同時，在“營改增”擴圍過程中，中央出臺了相關的過渡補償性政策，最主要的一點就是由于“營改增”而新征收的增值稅不按75：25比例進行分成，而是由中央全部返還給地方。這樣不僅減少了“營改增”這一政策性減收因素帶來的地方被動推行阻力，而且能夠保證地方有充足財力履行相應事權。所以“營改增”給地方稅體系建設帶來的雖是挑戰更是機遇。

四、“營改增”視角下地方稅體系建設若干思考

（一）完善分稅制。

1、給予地方充分的稅收管理權和一定的稅收立法權。一方面，地方稅收權限劃分應堅持適度分權原則，給予地方政府充分的稅收管理權和一定的稅收立法權。另一方面，地稅設計應該突出地方這一主體特征。做到在統一稅法前提下，給予地方稅收管理權和立法權，因地制宜的發展經濟。同時，實行“放權讓利”政策，提高地方政府當家理財積極性。

2、適當增加地方在共享稅中的比重。在目前試點工作中，營業稅改征增值稅后所征收的增值稅部分沒有按照75：25進行共享，而是全部返還給地方以保證有充足財力履行事權。筆者認為適當提高增值稅共享比例是可行的，可以由原來中央和地方的75：25調整為60∶40。這樣既可以有效解決地方財力不足問題，也是緩解當下“營改增”繼續擴圍所帶來的地方財力缺口短期的路徑選擇。

3、合理的劃分中央和地方財權和支出責任。分稅制改革帶來的地方各級政府間財權和事權不對稱矛盾日益凸顯，“財權上移，事權下移”使地方政府財力日益吃緊。“營改增”繃緊了中央和地方這根利益紐帶，地方政府需培養一個稅源穩定可靠、稅基寬廣的地方主體稅種以確保地方政府財力與事權匹配。所以合理劃分政府間特別是省以下各級政府間的財權事權關系，做到財權與支出責任相匹配已是當務之急。要在堅持“一級政府，一級財權，一級事權，財權與支出責任相匹配”的原則下保證地方政府有充足財力履行事權并減小地方財政運行風險。

（二）培養地方主體稅種，合并相應稅種，完善稅系。我國地方稅體系建設需培養主體稅種，合并相應稅種，完善稅系。1、適時開征新稅種。良好生態環境是經濟持續健康發展的基本要求，環境稅開征勢在必行。因環境稅地域性特征，環境稅所得收入可以由地方政府自行支配。同時由于社會貧富差距的不斷擴大，適時開征遺產稅與贈與稅也是應有之舉，從而充分發揮稅收調節收入分配、縮小社會貧富差距功能。2、完善現有稅種。一方面在現有資源稅改革基礎上進一步擴大資源稅的征收范圍，并將改革后的資源稅在根據資源數量、性質基礎上由中央和地方共享，并在兼顧地方可持續發展基礎上適當向地方傾斜。另一方面合并地方功能相近的稅費。可以將土地使用稅、土地增值稅以及城市房地產稅等稅費合并為房地產保有環節統一征收的房產稅，從而提高征稅效率，降低征收成本。3、培養主體稅種。筆者認為以房產稅為主要稅種的財產稅具備成為地方主體稅種的條件。房產稅由于其稅源穩定、稅基寬廣，加上房產稅屬于直接稅，稅負不易轉嫁，對市場干預程度小，所以房產稅是理想的地方稅基。地方主體稅種可以以房產稅改革為契機，做好城鄉房屋產權登記工作，建立全國房屋聯網信息制度，為房產稅擴圍奠定基礎。

（三）加大中央對地方的轉移支付規模特別是一般轉移支付規模。 “營改增”推開迫切需要加快完善我國轉移支付制度建設。一方面由于地方稅體系不健全，分稅制帶來的“財權上移，事權下移”使地方政府沒有足夠財力履行相應事權，削弱了地方政府提供公共服務能力。另一方面，中央針對地方財力薄弱地區通過轉移支付進行資金支持，但是我國現行轉移支付制度中的專項轉移支付比重過高，而一般轉移支付遠遠低于國際70%-80%標準。這既限制了地方自主性，又變相加劇了地方財力緊缺狀況。所以必須進一步提高轉移支付力度特別是一般轉移支付規模，規范轉移支付制度，加大對轉移支付資金的監管，提高資金使用效益。

參考文獻：

[1]賈康.《地方財政問題研究》，經濟科學出版社2004 年版.

[2]廣西財政廳法規稅政處課題組.完善我國地稅制體系的若干思考[J].經濟研究參考，2011（23）.

[3]崔志坤.營改增將一改地方財力來源.經濟參考報/2013 年/6 月/17 日/第 002 版，聚焦。