市民下鄉為何胎死腹中

伍振

冷水江市“巧妙”實現農村集體土地買賣的試驗，涉及到城鎮戶口轉為農村戶口、農村宅基地流轉、農村集體土地流轉等多重制度的變革，從醞釀之初就飽受爭議。

市民在農村投資50萬元，可將戶籍遷到當地，同時享有農村宅基地建房等權益；而村里用每畝3萬元左右的價格將村民的耕地收回，以每畝30～50萬元的價格賣給前來落戶的市民，用于建別墅或者商業街開發；落戶者帶來的資金用于村莊建設；建設拉升土地價值，升值的土地又可吸引更多的下鄉市民。

這就是冷水江市正在進行的“市民下鄉”試點的核心內容。這個工程，一度曾被冷水江市當作是城鄉一體化的“重頭戲”，宣揚它是新農村建設的“主戰場”和“試驗田”。然而，轟轟烈烈開始僅僅一年后，“市民下鄉”項目卻被靜悄悄叫停了，相關部門的負責人對項目的進展也緘口不言。

繞開法律紅線

冷水江市金竹山鎮資江村，是一個并不起眼的村莊。它位于冷水江市市區東南方15公里左右，婁新高速公路穿村而過。村中間有一條叫麻溪的小河在此匯入資江。

雖然有山有水，但這里的環境在湖南算不上優美，不過對冷水江來說，這兒確實是個好去處。冷水江是湖南最重要的工業重鎮之一，有著“世界銻都”、“江南煤海”的美譽。然而，隨著境內鐵礦資源采掘殆盡、銻礦資源接近枯竭、煤炭資源屈指可期，已經被列入國家資源枯竭型城市。

在當地各類文件和報道中，當地政府多次提及這項政策的目的，“鼓勵資本下鄉”。

資本下鄉所從事的活動分兩類，一是農業，二是非農產業。

“從事農業生產，利潤微薄，眾所周知，尤其是種糧食。所以政府要給下鄉種田的投資者各種補貼，使其不至于虧本。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究員郭亮說，“非農產業則不同，比如城市近郊農村土地搞房地產一類商業開發，利潤率是從事農業的成百上千倍。”

不過，就如農民不能隨意把農田變成宅基地一樣，法律對土地性質的變更有嚴格限制。“城市資本進入農村從事非農產業，無論是建工廠還是建商品房，都必須占用土地，就必然會遭遇土地用途和性質管制的掣肘。”

通常情況下，有兩個解決途徑：

一是政府通過征收，將集體所有土地變為國有土地，再出售給投資者。不過，在征地拆遷的過程中，農民受益不多，容易引發沖突。另外，經過政府一轉手，土地價格抬高，會將中小投資者擋在門外。

二是村集體直接與投資者合作，免去政府的倒手提取，雙方都有利。不過，現行法律規定，農村土地只能在村集體內部買賣。這一規定素有爭議，反對者認為它“凍結”了農民最大的財富土地；支持者則認為它不僅有利保護耕地，從長遠看來，也保護了農民利益。

“反對者欲除之而后快，支持者認為這是不可觸碰的底線。激烈的交鋒，從中央到地方，政界到學界都存在。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰說，無論如何，當前城市資本一旦進入農村從事土地商業開發，即有違法之嫌。

在他看來，冷水江新政的“創新”價值在于，巧妙地繞過了這條法律紅線，投資者落戶農村后，就屬于村集體成員，可以合法地購買村內土地，經過并不復雜的審批手續后，就可用于建設。

實際上，這也成為冷水江市“市民下鄉”試點建設最核心的內容：讓市民落戶農村只是手段，其目的是其對村集體土地的運作，讓“落戶”農村的“市民”享有獲得宅基地建房等權益。

村集體土地運作

無論是在農村還是城市，土地一直是重要的生產資料。

“市民下鄉”試驗提出的50萬元投資項目的落地以及下鄉市民建別墅都需要土地資源。那么，冷水江市又是如何將集體土地集中起來的呢？

記者在參與“市民下鄉”試點工作的冷水江市金竹山鎮資江村調查得知，由冷水江市出政策指導，鎮村兩級具體負責推進。而在村一級主要是“市民下鄉試點建設理事會”（以下簡稱“理事會”）作為主體來推進。

現實的做法是，理事會先從村民手中收回土地的承包經營權，然后把土地平整，市民下鄉投資建房都需從理事會手中購買土地。

理事會由村民代表擴大會議選出來。資江村的理事會成員共19位，負責集中土地、獎補建房等事項。具體來說就是把“市民下鄉”規劃范圍內的土地承包經營權，按照水田36108元/畝、旱地21745元/畝、林地14763元/畝（都包含青苗費）的標準收回，然后以30～50萬元/畝的價格賣給愿意下鄉落戶的市民，用于建別墅或者商業街開發。

按目前的價格，通過平整之后的土地售賣出去之后，土地價格至少升值10倍以上。對此，受益的將是理事會及全村村民。但是對于這部分收益最后如何分配，目前理事會還未出具體的方案。

“對于市民下鄉試點，絕大多數的村民都是非常支持的。”資江村村支書張康生告訴記者。目前，一期工程已經平整土地50余畝，流轉土地90余畝，麻溪河整治工程已經完成了220米，已有10棟房屋主體工程基本完工，沿河商業步行街也初具雛形。

不過，這里已經開工在建的10棟房屋都是本地村民“自拆自建”的。資江村村委會副主任張小平告訴記者：“目前已有幾十位市民來村考察，表示出濃厚的興趣。而且已經成功引進了桂花、楠木兩個項目落戶，帶動了當地100多人的就業。”

記者在冷水江市區采訪多位市民，發現知道“市民下鄉”的并不多，不少市民聽完記者的介紹之后也表示沒有興趣。“要想建別墅，在村里花5萬元買塊地就可以了，何必花50萬呢？”一位復姓歐陽的市民表示。“到這里來考察的都是本地的一些礦老板。”本地政府也承認，這項試驗推進有些緩慢。

雖然試點給村民帶來“過上好日子，過上城里人生活”美好夢想，但是對于村民來說，利益分配仍然面臨考驗。中國之聲《新聞縱橫》報道，當地村民反映補償標準過低，“地賣得太便宜了”。而在湖南本地知名民生欄目紅網《百姓呼聲》中，也有不少農民反映自身權益被侵占的帖子。

悄然叫停？

有知情人士透露，湖南省相關部門專門對此事進行調研，認為市民下鄉項目與現行政策相背離，不適合再搞下去。而我國現行法律、法規對土地性質的變更有嚴格限制，農民不能隨意把農田變成宅基地，土地只能在村集體內部買賣。

據了解，近期將出臺的《湖南省國土資源廳關于規范和改進宅基地管理的若干意見》中明確規定：嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地。嚴禁為城鎮居民在農村非法購買和違法建造的住宅辦理土地使用權證。

而據記者進一步了解，禁止城鎮居民在農村購買宅基地的政策一直存在，此次出臺政策特別強調是與冷水江試點有關值得玩味。

到冷水江做過調研的專家指出，冷水江“市民下鄉”試點流轉了耕地、林地、宅基地、農村集體非農用地等，這些土地能否用于房地產開發呢？這涉及到農村集體非農用地和宅基地制度改革問題。

湖南省農村發展研究院院長、湖南省新農村建設研究基地首席專家陳文勝直言，這種投資風險很大。不管冷水江市怎么規劃，都無法改變土地的性質。也就是說，這種“小產權房”一旦發生買賣糾紛，只要村集體有一人不同意，買者的權益就得不到保障。

陳文勝認為，即使這項戶籍改革獲得上級政府許可，新政也還沒有改變農村集體土地的性質。農村集體土地上市流通有著復雜的征收程序，現在理事會這種流轉，加上冷水江市的規劃也不可能改變農村集體土地的性質。

“也就是說，市民跟理事會簽的買賣合同是不受法律保護的，一旦發生糾紛麻煩很大。”陳文勝認為，“如果真想發展生態旅游，讓農村發展起來，當地政府應該出臺更具體的政策，鼓勵當地農民自己投資建設。沒有錢可以綠色貸款，或者出臺其他的扶持政策，何必引入市民和開發商呢？”

陳文勝甚至判斷，“市民下鄉”極可能是一場受利益驅動的“圈地運動”。“打著試點的旗號，打著土地的主意，沖著農村環境較好、價格很低的土地去的，做的是賣地的生意。”

而在賀雪峰看來，冷水江的這項試驗，對試點村莊而言，確實創造利益。但如果放在一個更大的區域看，如一省之內，所謂創造的利益，本質上不過是財富的空間轉移。

賀雪峰表示：這項政策既簡單又有效，有很強的可復制性。當地政府也是想把它弄成一個示范典型，像成都一樣，為全省乃至全國探路。那么，它很可能撕開政策的缺口，造成遍地開花的局面。一個微觀事件，影響只在一定范圍內，正面意義可能居多；一旦變成宏觀事件，影響面擴大，它就可能變質了，成了負面意義居多。

要控制風險，也不是一個縣級市所能做到的。