改革征地制度建議

現行征地制度和政府經營土地制度，就是一塊“硬骨頭”，就是典型的利益的藩籬，也是政府與市場關系沒有理順的一個突出表現。

對現行征地制度進行徹底改革，不僅會沖擊政府經營土地的制度，而且必然涉及財政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級政府的事權劃分乃至區域經濟布局、經濟社會發展戰略等各方面深層次改革，可謂牽一發而動全身。因此有人擔心，如果其他方面不能聯動，可能會減少甚至切斷地方政府的建設資金供應，影響經濟社會的發展。

在現行發展方式下，這種顧慮確實很有道理。問題在于，中央已經明確了未來的經濟社會發展，要以科學發展為主題，以轉變發展方式為主線。現在幾乎每個領域的改革，都涉及其他領域，都是牽一發而動全身，如果都因此而不動，轉變發展方式就無從實現。但如果某一個或某幾個領域率先突破，就可以形成“倒逼”機制，促進其他領域相繼跟進，最終徹底轉變發展方式。最近，習近平同志指出，改革，要敢于啃“硬骨頭”，要突破利益的藩籬；李克強同志也指出，改革，是有規律可循的，重點是政府與市場的關系。現行征地制度和政府經營土地制度，就是一塊“硬骨頭”，就是典型的利益的藩籬，也是政府與市場關系沒有理順的一個突出表現。因此，在下一步徹底轉變發展方式的改革中，可以把它作為一個率先突破點。

徹底改革現行征地制度

改革的最終目標，是適應社會主義市場經濟的要求，賦予農民完全的土地財產權。其要點，一是對必須征為國有的土地，賦予農民談判權，參照市場價協商補償標準和補償方式；二是構建城鄉統一的土地市場，允許農民在國家規劃引導下，利用土地財產權自主地參與工業化、城市化進程。

一是關于按市場價補償及補償方式。

國務院法制辦去年底提交全國人大常委會審議的土地管理法修正案，已經基本明確了這一點。但在討論中，有人提出對于補償標準，應該規定上限，這其實還是計劃經濟的思維方式。土地的市場價格是有客觀標準的，理論上它是地租的資本化，現實生活中它是相同用途、相鄰區位土地交易的中間價。這個價格其實是既有上限，也有下限，盡管有一定的幅度，但并非可以任意抬高或壓低的。而且，土地價格的區位性很強，不可能規定一個全國統一的標準。要求規定上限，恐怕是缺乏對市場經濟的了解。

我們認為，各地已經普遍實行的留地安置，是一種適應市場經濟要求的重要的補償方式，對于保障被征地農民的長遠生計，發揮了重要作用。對此，法律應該予以認可。

二是縮小征地范圍，允許集體建設用地進入市場。

參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，區分基礎性、公益性項目用地和經營性項目用地。對于經營性項目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設用地，構建城鄉統一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農村建設用地，區別對待、分步推進。

對于農村公益性建設用地，包括村莊建設規劃劃定的公益性建設用地，原則上不允許入市交易。

對于合法認定（一開始可不強調合法，而是承認現狀）的農村經營性建設用地，納入統一登記后，可以出讓、出租、入股、聯營等多種方式進入市場流轉，流轉后應辦理變更登記。

如果擔心一下子開通城鄉土地市場會引起較大震蕩，可以考慮先部分放開，逐步過渡。即先允許城市規劃區范圍外的經營性項目，采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設用地，而不必把土地征為國有。這也是在一定程度上縮小了征地范圍。其效果，一方面使廣大城鄉結合部的農村、農民能夠憑借土地財產成為市場主體，為農村的發展注入新的活力；另一方面，也對政府經營土地構成一定的限制。

在過渡期內，城市規劃區內的新增建設用地，可以征為國有，但要賦予被征地農民談判地位，參照市場價格確定補償標準，解決好住房、社保、留地就業等安置問題，使農民能夠較多地分享土地增值收益。同時，也應該允許地方政府進行在市區里保留集體建設用地的探索和試驗。經過逐步過渡，最終條件成熟以后，還是要徹底破除城鄉樊籬，把規劃區內外也通開，建立城鄉完全統一的建設用地市場。

一方面允許集體經營性建設用地直接進入市場，另一方面如果農民出于自愿，也可以把土地轉為國有，但土地使用權仍歸原集體組織，由他們按規劃用途從事非農經營活動。還可以考慮借鑒臺灣市地重劃的經驗，部分集體土地轉為國有，部分仍保留集體性質并允許進入市場，具體比例，應與集體經濟組織和農民充分協商確定。總之，要給農民多一些選項，由農民自己權衡利弊，做出選擇。

只要符合規劃，集體建設用地也可以開發房地產，而且一般不要允許開發商介入。其實，開發商拿到土地以后所做的，不過是請人設計，請人施工，請人管理，跑跑有關手續，提供的主要是中介服務。這些事情，集體經濟組織也都能做，何況有些集體組織還有自己的建筑施工隊伍。

對于農民的宅基地使用權，按一戶一宅確權登記后，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護，同時恢復過去曾經實行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務，否則不受法律保護。

宅基地制度改革應先在城鄉結合部開展，而在純農業地區由于非當務之急，可以緩行或根據需要實行。

三是完善征地程序，體現農民的知情權和參與權。

第一，對城鎮規劃區范圍外的用地項目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結果通知申請用地的單位。論證或聽證結果認為不符合公共利益的，則不允許征地。這是對現行土地管理法的一大改進。把聽證論證的范圍從補償標準深入到公益性，是在征地制度改革中，進一步還權于民，不僅賦予民眾知情權，更多地是賦予其參與權。

第二，由政府主導的“單邊程序”到政府與農民共同主導的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強調是按照《土地管理法》的規定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經過與被征地農民協商，單邊程序不能認為是程序到位。今后，要逐步完善體制機制，變管理型政府為服務性政府，由政府主導的“單邊程序”到位為政府與農民協商的“雙邊程序”到位。尤其重視在程序的設計階段聽取農民意見，而不是單邊的霸王條例。

第三，對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

把經營土地的職能從土地管理部門分解出去

徹底改革現行征地制度，會沖擊和弱化政府經營土地的職能。但要徹底解決政府集“裁判員”與“運動員”于一身的問題，還應進一步改革行政管理體制，把土地經營職能從土地管理部門分解出去。

參照國有企業改革的經驗，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織領導經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則自主經營，并接受政府的調控和監管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產管理委員會的管理和指導，必要時也要服從國家的要求，承擔一定的土地參與宏觀調控的責任。當然，如何分解土地管理與土地經營職能，還可以有多種方案和設想，以供決策參考比較。

把經營土地的職能分解出去以后，各級政府的土地管理部門都專注于管理，不會再發生不同層級政府的職能錯位問題。政府也不再是“運動員”，避免了與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理職能，一是嚴格實施土地利用規劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產權，構建城鄉統一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調控。

耕地保護是土地規劃和用途管制的實施，地價管理和土地市場管理是土地產權保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監察工作的力度。

至于非經營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地等，作為土地政策參與宏觀調控的手段，仍由政府管理部門負責運作，建立規范、公開、透明的程序，接受社會的監督。

有一個問題需要特別指出，政府的土地管理具有綜合管理性質，其職能不宜與某些具體管理職能合并。或者說，國家的土地行政管理與具體使用土地的管理，不能混為一談。例如林業部門、建設部門等，都是用地部門，他們都不應承擔國家的地政管理職能。現在社會上有人主張，把土地管理并入建設部門。按此實施，會導致另一種形式的“裁判員”與“運動員”集于一身，因而是不妥當的。

國家實行統一的土地登記制度

土地登記，是市場經濟的基礎性工作。世界各市場經濟發達國家都十分重視土地登記，普遍的做法是將土地及其附著物，如房屋、樹木等納入土地登記。至于登記機關，有的設在相關土地管理部門，有的設在法院，有的單設。由于歷史的原因，我國現在實行的是分別登記，房屋由建設部門登記，樹木由林業部門登記等。即使是土地，也沒有做到統一登記，例如林地、農地、草地分別由不同的部門登記。這種現狀，給市場產權主體帶來不便，甚至導致管理上的混亂，已不適應市場經濟的要求。例如社會熱議的物業稅，要求定期對物業價值進行評估，在部門分割登記情況下，物業評估就很困難。隨著市場經濟的進一步發展，這個問題會越來越突出。

2007年實施的《物權法》已明確要實行土地統一登記，但長期沒有進展。直至今年“兩會”以后，新一屆政府開始落實這項改革。建議國家把土地統一登記，作為完善社會主義市場經濟制度和打破部門分割局面的重要抓手，切實抓好。

——成立專門的國家土地登記機關，把現在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農地的登記工作集中起來，實行統一登記。各部門不再負責相關登記工作。土地統一登記，也要求實行統一的地籍調查，制定統一的土地分類標準，改變現在各部門分別調查，土地分類指標不統一的狀況。

——國外的地籍調查有兩種做法：一種是由政府組織調查；一種是由產權人自行委托中介機構調查，后者對調查結果承擔法律責任。第一種做法財政負擔重、耗時長，后一種做法易產生法律糾紛。為了推進土地統一登記工作，我國今后可以考慮不同地區采用不同方法。例如，有的地區由政府組織調查，有的地區由產權人委托調查，有的地區可兩種方法并舉。對委托調查的，調查結果還可由政府相關機關核查。這樣，可以加快土地登記進度，早日建立覆蓋全社會的國家地籍管理信息系統。

改革其他相關體制

一是財稅體制。

國家征收農村集體土地按市場價補償，對集體或農民個人超過一定額度的補償費收入，可發行國家土地債券。不愿接受土地債券的，應繳納所得稅。

放開農村集體建設用地進入市場的同時，應考慮對農村經營性建設用地征收土地財產稅及契稅、印花稅和土地增值稅等稅種，一可以調節可能出現的新的分配不公現象，二可以充實地方政府的財政，建立符合市場經濟規律的稅收體制。

對于進入市場交易的宅基地，也應開征土地財產稅（物業稅）。對于農民，在規定面積內的可以免征；對于市民，則不予減、免。對無論農民還是市民的超出規定的面積，實行累進稅率，超的越多，稅率越高，用經濟手段控制超占問題。

進一步規范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動用利息，不能動用本金。這樣才能徹底切斷城市建設對增量土地出讓收入的依賴，才能從根本上改變外延擴張的增長方式。

進一步改革分稅制，按照財力與事權相匹配的原則，合理調整中央、省、市、縣的財政收入分配比例。

二是規劃體制。

我國目前的土地利用規劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規劃。結果，相當多數的地方政府在規劃頒布實施不久，就頻繁修改規劃，使規劃的嚴肅性和制約作用形同虛設。應當改變這種“軟約束”的規劃體制，將各級土地利用規劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府只有實施規劃的義務，沒有修改規劃的權力。針對目前我國多數城市用地粗放的情況，應通過規劃把城市的邊界“圈死”，也是給政府經營土地加掛一把“鎖”，堵住外延擴張的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，調整經濟結構，轉變發展方式。

目前我國由各部門分別編制相關的全國性規劃，這些規劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發，各自制定不同的土地分類標準，并分別開展相關資源調查，編制各自的地理信息系統，導致在此基礎上制定的各部門規劃，不能與土地規劃很好銜接，在實際工作中產生混亂并造成極大浪費。

有鑒于此，建議對國家規劃體系作重大調整。

當務之急，是制定全國統一的土地分類標準，廢止部門標準，以利各類規劃與土地規劃的銜接。

下一步，可借鑒世界多數國家的經驗，由一個部門負責開展資源調查，并編制國家基礎地理信息系統，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調查，不再編制各自的地理信息系統。

最終，要理順國家規劃體系。第一，編制國土規劃作為國家發展的中長期規劃。國土規劃的主要內容：空間布局（包括功能分區），生產力布局（包括國家重點投資項目），重大基礎設施和國土整治項目，等等；第二，現行的經濟社會五年發展規劃，作為國家發展的近中期規劃；第三，土地利用規劃作為落實以上兩個規劃的保障性規劃，發揮具體銜接各部門規劃的龍頭作用。各部門依據以上三個規劃，把工作重點放在編制相關專項規劃上，不再編制部門的全國性規劃。

以上改革如能實施并到位，將大大加強規劃的控制力。現行的建設用地計劃指標管理辦法，弊病甚多，屆時應予廢止。

三是制止、清理政府的土地融資行為。

我國法律有國有土地出讓后的土地使用權可以抵押的規定，但并無未經出讓的土地也可以抵押的規定。按照物權法定的原則和行政許可法的精神，政府以土地抵押或質押融資，屬違法行為。這樣的違法行為卻長期泛濫，是我國法制建設的一大敗筆，有損國家形象。要嚴格依照法律規定，立即叫停各級政府的土地融資行為，并對已經形成的土地金融債務進行清理，盡量減輕政府經營土地制度的負面影響。嚴格說來，這并不能算是真正意義上的改革，但卻是當前急迫需要解決的問題，因而有必要作為一項重要措施單獨提出來。

四是建立土地發展權轉移制度

普遍設立土地發展權，允許農地的土地發展權有償轉讓。城市化地區的任何土地所有權或使用權主體，如果想提高自身土地的利用強度，不僅要符合規劃許可，而且必須向非城市化地區購買農地的發展權，使這些限制或禁止發展的地區，也能分享國家工業化、城市化的成果。

五是改革干部考核和選拔制。

現在考核和選拔干部，主要看招商引資，看財政收入，看城市建設，看GDP等等，結果，引導干部行為普遍短期化。因此必須改革考核內容，要看工業反哺農業、城市支持農村，看農業和糧食發展，看耕地保護，看社會安定，看農村面貌，看農民收入和生活，看污染治理，看生態保護等等，才能引導干部對社會和人民的長遠利益負責。

（作者系中國土地勘測規劃院原院長、黨委書記；本文摘編自《征地制度改革問題研究》，該報告為清華大學中國農村研究院2012年重大課題，編號：CIRS2012-3-3。課題組成員<按姓氏拼音排序>：黃小虎、盧燕霞、唐健、張曉玲。）