理順礦業改革思路要從產業定位開始

隨著經濟發展和形勢變化，中國礦業發展遇到了越來越多的問題和困難。在計劃經濟時期，中國礦業處于部門分割的管理體制下。全國進入改革開放時期以后，礦業的改革只能先在各主管部門主持下各自為戰。既無統一目標，更無統一布局，自然難以做到各項改革措施的良好銜接與配合。通過各方面的單項改革，雖然也零星地解決了一些問題，但總體進展不大，礦業發展的全局性困難緩解不明顯，還經常出現制度建設、政策調整 上的互相矛盾抵觸乃至改革的倒退。

黨的十八大高舉深化改革的大旗，而且多次明確提出，要為改革制訂好“頂層設計”，這是全國改革的指導方針。礦業是社會主義市場經濟體制框架中一個相對獨立的子系統，也應該有自己改革的“頂層設計”。對于中國礦業來說，做好“頂層設計”就要深刻認清礦業的特有經濟規律。一方面實務層面，就是要為中國礦業的覆蓋范圍及其社會功能正確定位。以產業定位為立論基礎，中國礦業在社會主義市場經濟體制下的產業制度建設、政策體系調整、發展戰略轉變等一系列重大問題的解決思路，就容易一一理順。另一方面從字面看，這一研究題目似乎理論性偏強，會使人產生同實踐結合不緊的誤解。實際上，它銜接起了理論基礎和改革實踐，正是抓住了革除舊體制弊端的源頭。

礦業定位不符合我國國情

“中國礦業”是中國礦業界的習慣用語，國家正式文件中并沒有“礦業”一詞。聯合國現行《國際標準產業分類》（ISIC-4.0版），將“礦業”獨立列為B門類，包括采礦和探礦。全球主要市場經濟國家，在自己的產業分類中，都遵循聯合國的標準。制定了《礦業法》的國家，都有確認“礦業”覆蓋范圍的條款。

在中國的正式文件中，并沒有完整的“礦業”，只有分割為二的“采礦業”和“礦產勘查業”。中國現行《國民經濟行業分類與代碼》（GB/T4754-2011），雖說是派生于聯合國標準的ISIC-4.0版，卻只將“采礦業”劃為B門類，而將礦產勘查業劃入M門類（包括科學研究、技術服務和地質勘查業，屬于廣義的“技術服務業”）。采礦單位實行不完整的企業體制，探礦單位的主體實行事業體制，這兩者合起來是否就等于聯合國標準中的“礦業”呢？任何法律和文件都沒有再說——既不見肯定，也不見保留。

其次礦業的社會功能定位。聯合國文件將“礦業”劃入第一產業。全球主要市場經濟國家，多數將“礦業”劃入第一產業，但也有兩個很發達的國家，將“礦業”劃入第二產業——德國和日本（都包括探礦）。而在中國，根據2003年國家統計局發布的《三次產業劃分規定》，“采礦業”劃入第二產業，“礦產勘查業”則劃入第三產業。

中國礦業的產業定位既不符合國際規則和國際慣例，又不符合中國國情。礦業定位的不標準，體制、產業政策和發展戰略直接影響到中國礦業的健康發展。

礦業改革嚴重滯后

從1950年1月毛澤東在一位地質勘探專業中國留蘇學生筆記本上書寫“開發礦業”題詞算起，新中國礦業已經走過了64年。這64年中的前29年，是中國計劃經濟體制建立和不斷完善的時期。“采礦業”和“礦產勘查業”分割為二，實行完全不同的制度，雖不符合國際慣例，但是符合計劃經濟體制的要求。

黨的十一屆三中全會以后，中國進入改革開放和體制轉軌時期。2003年，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》對當時改革形勢的判斷是“社會主義市場經濟體制初步建立”。這說明，改革開放25年后，中國國情已經發生了巨大的變化，中國礦業的國內環境已經發生了巨大的變化，而礦業本身由于改革滯后，體制面貌大體依舊。采礦業同礦產勘查業分割為二的體制，當然依舊同國際慣例不符；但是，已經不適應中國的國情。

在計劃經濟體制時期，沒有產業劃分。它是在改革開放以后引進的科學方法，在全球主要市場經濟國家，礦業劃入第一產業是“慣例”。但也確有少數國家將礦業劃入第二產業，如德國和日本，這是“特例”。德、日按“特例”辦事，一定有符合自己國情的理由。中國是正在進行體制轉軌的發展中國家，德、日是市場經濟體制成熟的高度發達國家。中國是礦產資源大國和礦業大國，雖然現在已成為全球第一的礦產品進口大國，國內礦業仍占有重要地位；德、日是單純的礦產品消費大國，國內礦業已無足輕重。所以，把采礦業劃入第二產業，屬于“國際特例”；從適用條件說，只符合德國和日本那樣國內礦業無足輕重國家的“國情”，并不符合中國國情，中國不具備實行“特例”的條件。

定位背離，中國礦業陷入內外交困

礦業是（自然）資源密集程度最高的產業。一是采礦業對礦產地的依賴，遠高于其他產業對土地的依賴，礦產地的不可替代性，遠高于其他土地；二是計入礦業企業資產的礦產地用益物權，是企業資產中最重要的部分，其價值不但遠高于其他土地使用權，在許多企業，甚至會高于其他有形資產的總和；三是礦產地在使用過程中，不但其蘊藏的有用物質（礦產資源）發生消耗，隨著這種消耗，礦產地本身的價值也發生消耗——逐漸轉化為非礦產地。即便采礦只保持簡單再生產，也必須不斷補充新的礦產地，其他任何產業都不會碰到這一問題。因此，開拓和控制礦產地的能力，是礦業發展乃至生存的必要條件。探礦和采礦，都是礦業內部的主要生產環節，探礦并不是采礦業外部的“技術服務業”。

黨的十六屆三中全會決定指出，“建立現代產權制度，是構建現代企業制度的重要基礎”。2007年公布施行的《物權法》，明確地將探礦權和采礦權定性為“用益物權”。探礦權和采礦權制度屬于十六屆三中全會決定中說的“物權制度”。而礦業企業資產中最重要的部分，其產權制度至今未能完善建立。

全球市場經濟國家的“礦業”覆蓋探采全程，其探采兩權制度是自然銜接的，有成熟的成文法可資借鑒。我國實行探采分割體制，探采兩權制度之間是斷開的。1986年第一版《礦產資源法》，規定探礦權人發現了有價值的礦產地，“可以優先取得采礦權”，至今已27年了。法律條款未改，但也始終沒有落實。因為擁有立法權力的國家機關，至今沒有制定出“優先獲權”的條件和辦法；各方專家們也始終沒有人能把這項法制原則所依據的道理說清楚。

我國兩權制度建設的現狀表明，礦業企業資產中最重要的部分，“歸屬清晰”沒有做到，“保護嚴格”對象模糊，而現在卻普遍地在大談“流轉順暢”。在這樣的產權制度基礎上，很難構建起富有活力的現代礦業企業制度。

其次，礦業的最終產品礦產品，是自然物質含量高而人類附加值低的產品。這一特點對礦業產品的分配原則提出了不同于其他產業的要求。在全球主要市場經濟國家，包括發達國家和因資源豐富而富裕的國家，都先后意識到了這一點，并且在各自的管理制度中得到了體現。主要表現在兩個方面：一是對礦業實行“租稅分離”，自然資源開發的財產收益同政權的無償征收相區別，體現了代內公平；二是從資源租金中提取一部分建立專項基金，不列入財政收入。海灣一些石油輸出國稱“后代基金”，北歐的挪威稱“未來基金”。這一事物，傳達了一個更為重要的思想——公有自然資源所有權屬于全體國民，但不僅僅屬于當代國民，其財產收益不能僅僅由當代國民全部享用，這是馬克思的思想。包含在資源產品中的資源價值，其成本是自然物質的消耗。資源收益的主要性質，其實是對從后代那里預支的自然物質消耗的補償。挪威和海灣國家的作為，其性質可以解讀成是為了實現馬克思說的“把土地（應該是廣義土地）改良后傳給后代”的目標而進行的資金儲備，體現了代際公平。

安排采礦業承擔資本原始積累的任務——無償采礦（透支后代財富）、礦產品低價（平調礦業收益）、高稅負（由于實行資源無價或極低價，按第二產業實行增值稅制度后，總稅負比制造業還高出7個百分點）、高上繳，這是明顯的名義定位同實際定位錯位。“第二產業”本應是原始積累的受益者，怎么倒成了貢獻者？

由于資源無價或是極低價，礦產品銷售收入中的資源價值轉化為采礦業的虛增利潤，大量國民財富落入非法礦老板和腐敗官員腰包。

以采礦業為第一支柱產業，促進城市化，建成了全球最多的礦業城市。許多贏得“第一稅收大戶”地位的采礦企業，名聲雖然好聽，負擔也實在是沉重。而且由于采礦業本身不可持續，這些城市總有一天會不可避免地遇到“礦竭城衰”的威脅，“城市轉型”幾乎成了共同的方針，而且也難以做到每一個都成功。

環視全球礦業大國，一般是反中國之道而行之，依托已有城市支持礦業發展。例如同屬“金磚國家”的巴西，其淡水河谷公司在亞馬孫雨林地區建成了一座年產量1億噸的鐵礦山，企業后勤基地設在200千米以外的城市，礦山只有4000職工。要是在中國，恐怕能建一座40萬人的地級市。

最后，中國正在快速地從礦業大國發展為礦產品消費大國。改革開放以來，中國經濟發展迅速，不但數量大幅度增長，質量也有所提高，產業結構在努力實現升級。1993年，中國礦產品國際貿易從凈出口轉變為凈進口。此后，礦產品外貿逆差持續擴大，到現在為止，一些重要礦產品的國外依存度已超過50%。這標志著，中國已經從礦業大國向著礦產品消費大國轉變。雖然同時還是礦業大國，但中國已成為全球礦產品第一進口大國，礦產品消費大國的角色顯得更為突出。

面對這一形勢中國礦業首先要正確定位。在制定改革設計時，要用徹底的正確定位作為指導思想，不能再含糊，不能再偏離；對于中國現行的行業分類標準和三次產業劃分規定，因為牽涉到統計數字口徑的銜接，宜采取平穩過渡的做法。其次要加強國內礦業發展，提高礦產品自給率。但是，面對人均礦產資源總量不足全球一半的國情，這一主張不大現實。最后要支持礦業企業走出國門，參與全球資源開發合作和競爭。然而由于前述的各種原因，二十年來收效不顯。中國被逼上了一條單行道——主要從被國外巨頭壟斷的國際市場購買。于是就出現了讓許多中國人很是憋氣的結果——中國賣什么什么不值錢，中國買什么什么就漲價。看來，如果不痛下決心深化改革，徹底革除積弊，增強自己的能力，什么對策都沒有用。

（本文原載于《地球》雜志，征得文章作者、張文駒本人同意，有刪節）