一份“生死狀”牽出來的土地問題

胡能燦　萬健康

“如有人為捍衛(wèi)該土地捐軀，該同志由組上風(fēng)光安葬”，“如因捍衛(wèi)該宗土地光榮坐牢，組上先墊付該同志每月6000元工資”……今年7月底，湖南省益陽市安化縣一宗供銷社用地引出的一封按有近百名農(nóng)民鮮紅手印的“捍衛(wèi)土地生死狀”在網(wǎng)上熱傳。

安化縣樂安鎮(zhèn)蚩尤村夏家組村民們一直想優(yōu)惠取得原劃撥給梅城供銷社思游分社的4.98畝土地用地權(quán)。今年7月初，梅城供銷社卻未經(jīng)招拍掛程序?qū)⑦@塊土地的使用權(quán)及房產(chǎn)以70萬元賣給他人。供銷社此舉引起村民們的強(qiáng)烈不滿。此前，村民們的訴求是定向優(yōu)惠掛牌處置給原被征地村組（即現(xiàn)夏家組），為了“維權(quán)”，村民們立下“生死狀”，誓要討個公道。該事件在網(wǎng)上引起軒然大波后，各級組成聯(lián)合工作組介入調(diào)查，并認(rèn)定梅城供銷社自行處置思游分社土地及房產(chǎn)屬于不合法。供銷社已與買主解除不受法律保護(hù)的買賣協(xié)議，并退還款項(xiàng)。

現(xiàn)狀：調(diào)查了解供銷社土地問題

為了搞好供銷合作社系統(tǒng)的土地確權(quán)及使用問題的調(diào)查，益陽市國土資源局領(lǐng)導(dǎo)十分重視，并認(rèn)真組織開展了調(diào)查工作。地籍工作人員會同信息檔案工作人員逐宗查核了供銷合作社系統(tǒng)用地檔案，核實(shí)了用地面積和土地權(quán)屬來源情況。經(jīng)益陽市國土資源系統(tǒng)地籍地政工作人員共同努力，查清和分析了全市供銷合作社系統(tǒng)的土地確權(quán)登記情況：益陽市供銷合作社系統(tǒng)使用土地564宗（建設(shè)用地563宗，農(nóng)用地1宗），使用土地總面積3246.647畝（其中建設(shè)用地2162.187畝、農(nóng)用地面積1064.06畝）。已確權(quán)登記發(fā)證487宗，土地面積1954.359畝，占應(yīng)確權(quán)發(fā)證宗地數(shù)的86.3%；未確權(quán)發(fā)證77宗，土地面積1292.288畝（其中，建設(shè)用地76宗，土地面積228.228畝；農(nóng)用地1宗，土地面積1064.06畝），占總用地面積39.8%。在未確權(quán)發(fā)證的77宗中，有6宗存在土地權(quán)屬爭議，爭議土地面積26.543畝，占總面積0.8%；其余的71宗因破產(chǎn)、缺少土地權(quán)屬證明資料、資金短缺等原因而未確權(quán)發(fā)證，土地面積多達(dá)1265.745畝，占總用地面積 39.0%。總的來說，全市供銷合作社系統(tǒng)所用土地564宗，已確權(quán)的占了九成，未確權(quán)占一成，其中有土地權(quán)屬爭議的僅占0.8%。

問題：土地確權(quán)及使用問題突出

近年來，隨著國家土地使用制度逐步向市場化方向改革，法律制度不斷完善，土地使用權(quán)的交換價值不斷顯現(xiàn)，加之農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快、供銷合作社企業(yè)改制等原因，供銷合作社的土地確權(quán)及使用問題顯得愈加突出和重要。據(jù)調(diào)查，供銷合作社的土地確權(quán)及使用問題，主要有以下兩種類型：

基層供銷社所使用的土地基本上是上世紀(jì)50年代至80年代設(shè)立時由當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)或者與農(nóng)民集體協(xié)商進(jìn)行補(bǔ)償后取得的原農(nóng)民集體所有土地。由于當(dāng)時我國的土地法律制度尚不健全，上述土地在取得時多數(shù)并未進(jìn)行規(guī)范審批。從上世紀(jì)80年代開始，我國全面實(shí)行土地登記制度，土地權(quán)利證書成為享有土地所有權(quán)、使用權(quán)的法律憑證，沒有土地權(quán)利證書意味著不受法律保護(hù)。據(jù)了解，目前仍有許多基層供銷社的用地未申請土地登記，未能領(lǐng)取國有土地使用證，主要原因是歷史久遠(yuǎn)，基層供銷社用地時的批準(zhǔn)文件、用地協(xié)議、給予補(bǔ)償或者安置勞動力的證據(jù)，大都沒有能夠妥善保存，造成提供證明材料不全，土地管理部門不予登記。有的地方集體組織還主張，基層供銷社占用的土地屬于農(nóng)村集體土地，應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體所有，要求基層供銷社歸還土地，并以各種方式阻撓基層供銷社改造或建設(shè)經(jīng)營設(shè)施。

據(jù)調(diào)查，在未確權(quán)的77宗土地中存在四類問題。

一是土地權(quán)屬有爭議。全市有6宗26.543畝土地存在權(quán)屬爭議，主要是當(dāng)?shù)卮褰M群眾認(rèn)為：供銷合作社建社用地時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民當(dāng)時入了社，沒有要供銷合作社的土地補(bǔ)償，或得到了很少的土地補(bǔ)償；現(xiàn)在供銷合作社破產(chǎn)，不需要用地了，當(dāng)?shù)卮褰M農(nóng)民要收回土地使用權(quán)。

二是土地權(quán)屬無爭議，但因缺少土地權(quán)屬證明資料沒有申請辦理確權(quán)登記手續(xù)。全市有68宗1248.015畝，其中67宗建設(shè)用地183.955畝，1宗農(nóng)用地1064.06畝，土地權(quán)屬清楚無爭議；供銷合作社因破產(chǎn)改制，工作人員早已不在崗位，缺少土地權(quán)屬來源證明資料，缺少資金而未辦理確權(quán)登記手續(xù)。

三是土地權(quán)屬無爭議，涉嫌違反土地管理法規(guī)用地。全市有1宗地（1.24畝）系供銷合作社1993年與相鄰單位互換劃撥土地使用權(quán)，當(dāng)時未申請辦好國土手續(xù)，拖至現(xiàn)在，按規(guī)定需先接受處罰再以招拍掛方式辦理出讓轉(zhuǎn)讓用地手續(xù)，供銷合作社缺少資金交納相關(guān)稅費(fèi)而至今未確權(quán)登記。

四是土地權(quán)屬無爭議已自主處置但未辦理確權(quán)發(fā)證。全市有2宗地（16.49畝）系供銷合作社改制時自主處置了土地使用權(quán)，處置收益用完了，但未辦理好國土手續(xù)，現(xiàn)在申請辦理又缺錢交納相關(guān)稅費(fèi)，只好擱置辦理國土手續(xù)的事項(xiàng)。

建議：進(jìn)一步貫徹落實(shí)土地政策

進(jìn)一步提高認(rèn)識，穩(wěn)步推進(jìn)土地確權(quán)登記工作。2009年以來，全市國土資源部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《國土資源部、中華全國供銷合作總社關(guān)于加快供銷合作社土地確權(quán)登記工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕173號）文件精神，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，積極采取措施，認(rèn)真開展土地確權(quán)登記工作，取得了階段性成績。但是，由于在土地確權(quán)登記工作中面臨著歷史資料缺失、難以進(jìn)行地籍調(diào)查、登記費(fèi)用無資金來源等困難，全市供銷社系統(tǒng)目前仍有77宗土地未完成土地確權(quán)登記任務(wù)。因此，各級國土資源部門必須積極行動，主動服務(wù)。總的看來，未辦好土地確權(quán)登記的主要原因是缺少必要資金，建議供銷合作社系統(tǒng)積極籌措必要的資金，向國土資源部門申請辦理土地確權(quán)登記手續(xù)。

進(jìn)一步依法辦事，妥善解決確權(quán)工作中的問題。土地確權(quán)登記涉及到權(quán)屬的界定、利益的調(diào)整，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。各級國土資源部門必須依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的規(guī)定》，妥善解決土地權(quán)屬爭議問題，確定供銷合作社系統(tǒng)的土地權(quán)屬。各級供銷社也要抓緊收集相關(guān)權(quán)源材料并形成申報卷宗，確保土地確權(quán)登記工作按期完成。

進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)，取得理解和支持，切實(shí)維護(hù)供銷合作社合法權(quán)益。各級供銷部門要向政府相關(guān)部門宣傳供銷合作社特殊的歷史地位和作用，黨中央、國務(wù)院對供銷合作社的扶持政策。宣傳全國供銷合作總社與國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快供銷合作社土地確權(quán)登記工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕173號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制止和解決供銷合作社經(jīng)營、服務(wù)設(shè)施被無償拆遷、占用的通知》（國辦發(fā)明電[1997]19號）等文件精神，取得理解和支持，切實(shí)維護(hù)供銷合作社合法權(quán)益。

（作者單位：益陽市國土資源局）