如何認定因公共利益而征收土地

案情簡介

因建設新汽車站需要，某市國土資源局（以下簡稱市國土局）于2003年11月3日根據《土地管理法》第五十八條相關規定，作出提前收回開發區某居民的國有出讓土地使用權決定，同時確定由該市經濟開發區管委會依法補償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提起訴訟，要求撤銷改決定。

該居民訴訟理由是：（1）市國土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運輸實業總公司建設新車站，而該公司為企業法人，假設車站是出于自身經營需要和企業營利目的，不是法律規定的出于社會公共利益需要；（2）被告提前收回國有土地使用權，卻確定由第三人對原告進行補償，違反法律規定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設的土地范圍內；（4）被告收回程序違法，原告起訴依據不是被告送達的，而是原告在另案審理過程中得知的。同時，被告在收回中未依法履行提前通知的義務。

市國土局答辯稱：（1）公共利益與經營營利是可以兼容的，汽車站屬于一個城市的基礎設施，公共交通服務也是維持城市正常運轉的一項基本設施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規定只要求對相對人適當補償，并未明確必須由作出收回決定的行政機關補償，國土局明確由該市經濟開發區管委會依法補償并無不當；（3）按照該市建設局提供的汽車站規劃圖和國土局提供的汽車站劃撥用地勘測定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設的國有土地范圍內；（4）國土局依法報批及委托該市開發區管委會送達程序合法。

法院判決

一、二審法院均認可市國土局答辯意見1、2、3項，認為市國土局土地收回報批程序合法，但委任送達程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時認為，原告已經知道了收回土地的內容，并實際行使了訴權，因而其訴權及其他實體權利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請求。

觀點評析

公共利益是一個不確定的概念

本案中，市國土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定收回已經出讓的國有土地使用權，該條中的“公共利益”構成了爭議的核心。該居民認為，國土局收回土地系為了企業法人的需要，而非公共利益的需要；國土局則主張收回土地建設的汽車站屬于公共基礎設施，應屬公共利益的需要。

上述爭議反映了公共利益認識角度的不同而導致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學理上提出的判斷公共利益的主體標準、功能標準、程序標準等均很難形成共識。因此，一般認為，法律上的公共利益是一個不確定的概念。本案中的公共利益標準爭議也充分反映了這一點。

雖然公共利益是一個不確定的法律概念，但并不等于在法律實踐中就放棄對公共利益的評判，以公共利益之名或者無為，或者無所不為。我們認為，理論上的不確定并不等于實踐的無所作為，但也不等于無所不為。理論上的標準及現實中的實例仍可構成土地管理中判斷公共利益的參考標準，而為了更為準確地運用相關參考標準，仍有一些統一的程序規則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機關可以因其自身認定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規定收回國有土地使用權，但該行為應受到中立的第三者的依法監督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應告知利害關系人并聽取其陳述、申辯。國土局收回以前依市場方式出讓的國有土地使用權，但又依《土地管理法》相關規定依行政職權收回該已經出讓的國有土地使用權，這一行為對于權利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權利人并允許其表達意見。本案中，國土局未能及時將收回決定通知權利人，當然會造成權利人的不滿并進而成訟。雖然法院認定國土局的行為在實體上未造成權利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機關的依法行政大打折扣。

因公共利益需要收回國有土地使用權應屬征收性質

國土部門在土地市場上一方面代表國家行使所有者權能，另一方面又依法享有土地行政職權，這種雙重性在國有土地使用權出讓與國有土地使用權收回環節表現得尤為明顯。在市場經濟中，土地是重要的生產要素，完善的市場經濟應是生產要素（包括土地）明晰、穩定的體制，因此土地的權利人應確定，且該權利應受普遍的保護。但是，國土部門依《土地管理法》相關規定又可因公共利益需要收回已經出讓的國有土地使用權，這顯然是對市場中的土地要素的明晰、穩定的破壞，實質上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國土部門依《土地管理法》收回已出讓的國有土地使用權是一種例外，且這種例外應受到法律保留原則的嚴格規范。

法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國家為了加強對公民財產權的保護而廣泛于立法及行政領域運用的基本法律原則，指公民的合法權利只能基于法律的特別規定才能為行政機關所限制或剝奪。合法的財產權受到法律的普遍保護，這既是早期自由資本主義國家的“私有財產圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國家或社會主義國家在強調財產權的社會義務時不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設定的依公共利益需要收回已出讓的國有土地使用權必須遵循這一基本要求，即該權利的行使不能破壞土地市場的權利穩定并侵害法律秩序。相應的，同樣基于法律保護原則的要求，公民財產權只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權利人損失應當受到公正補償。我國2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用，并給予補償。”同時，憲法修正案第二十條也特別規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”運用法律保護原則分析，我們可以看到，已經出讓的土地使用權系權利人的重要財產權利，行政機關依照《土地管理法》第五十八條規定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規定的征收性質。

2004年憲法修正案出臺后，《土地管理法》依據其中的征收條款，相應地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術語的調整，卻未能依憲法規定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定（乃至第二項規定）統一納入土地征收（或財產征收）的范疇予以統一，這對于完善土地領域的征收制度并無多大的幫助，特別在借鑒先進法治國家的征收理論及相關制度方面會形成制度性的阻礙。

將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定（甚至第二項規定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國有土地使用權時如何處理對權利人的安置補償問題。因為征收理論普遍認為，被征收人的安置補償系征收決定發生法律效力的條件，也是作為不動產的土地使用權產生無權變動的前提。而在國土部門依《土地管理法》第五十八條實施土地收回實踐中，不能處理好安置補償與物權變動的關系，往往造成“一物二主”的局面，引發多方面的訴訟，在實質上也構成對權利人的普遍侵犯。

相關法條鏈接

1.《中華人民共和國土地管理法》

第五十八條：有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有權批準的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。

依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

2.《中華人民共和國憲法修正案》

第二十條：憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

第二十二條：憲法第十三條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。”修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”