后發型城市如何實現資源保障

余偉民　趙煒

在湖南打造“四大板塊”的經濟社會區域發展戰略中，益陽處于洞庭湖生態經濟區，域內生態資源豐富，是傳統的糧食農產品基地；同時又緊鄰長株潭兩型社會實驗區，是環長株潭“3+5”城市群的重要組成部分。如何充分發揮兩大板塊交匯點的區位優勢，改變原有經濟發展相對落后的面貌？益陽市委、市政府給出了“堅持科學發展、奮力后發趕超、建設綠色益陽”的思路，以交通建設和園區建設為抓手，實施工業強市、綠色發展、開放帶動和城鄉統籌四大發展戰略，收效明顯：2012年，全市實現生產總值1020.3億元，比上年增長11.9%。

經濟發展不是空中樓閣，而在加快建設的同時要實現“綠色發展”，確保經濟增長、資源開發和生態環境保護的并行尤其考驗決策者和管理部門的執政能力。對此，首當其沖的益陽國土資源部門肩負起了保障發展與保護資源的重任，為發展提供了有力支撐。

用地的藝術

益陽土地總面積1.2萬平方公里，總人口481萬，人均耕地0.86畝。作為處于工業化和城市化加快推進時期的后發地區，益陽的建設用地供求矛盾突出。以2012年為例，全市完成交通建設投資70億元，九大工業園區完成投資163億元，建成標準化廠房60萬平方米；簽約落戶項目156個，新開工項目170個，新投產項目140個。

項目上馬需要用地保障。在發展偏緊、地根緊縮的大背景下，如何確保經濟社會發展的合理用地需求？益陽市國土資源局實施的是“管住總量、嚴控增量、區別對待、有保有壓”的工作方略。區別對待的具體思路是 “三個優先”：優先保障國家、省、市重大基礎設施建設用地，優先保障重大招商引資和承接產業轉移項目用地，優先保障民生工程項目用地。

以下是過去兩年益陽關于用地指標的一組數字：

2011年批回建設用地10683畝，爭取省政府追加和獎勵用地指標110公頃，益陽重要項目建設用地有了比較可靠的保障。

2012年批回建設用地面積19152畝，較2011年增加79%。

每年年初，益陽市國土資源局都會召開用地需求摸底會，通過與各區縣（市）政府、經濟開發園區、有關部門的協調溝通，與項目用地單位的銜接，實行針對性的用地服務和指導。同時，每年都要科學制訂建設用地供應計劃，以指令性計劃供應經營性用地、指導性計劃供應工業用地、保障性計劃供應基礎設施和民生工程用地的原則供地。建立了保障性住房用地“綠色通道”，對保障性住房用地實行了計劃單列

在用地預審環節嚴格把關，對不符合土地利用總體規劃和供地政策的項目“不歡迎”。2010年以來，全市通過建設用地預審核減3450畝，確保用地指標用到 “刀刃”上。

節約集約是我國國土資源開發利用的基本戰略，益陽落實到用地管理上采取的主要手段包括鼓勵企業向園區集中，引導農村居民向中心村建制鎮聚集等。2012年，市本級在年度計劃中單列了60公頃標準化廠房用地，鼓勵用地企業增資不增地，建設標準廠房。全市2008—2011年供地率提高到65.38%。2012年，益陽高新區和沅江經開區因在節約集約利用土地方面成效突出，被省政府獎勵用地指標20公頃。大力開展國土資源節約集約模范縣（市）創建活動，安化縣創建全國國土資源節約集約模范縣順利通過驗收，并于2013年5月收獲了這一殊榮。

在嚴把土地供應“閘門”的同時，益陽局還積極開拓土地利用空間，鼓勵和引導企業利用現有廠房、土地或通過淘汰落后產能騰出空間，千方百計為發展“造地”。開展了閑置土地清理，對清查出的92宗閑置土地分門別類，逐宗拿出了處置方案。

服務的技巧

去年以來，益陽市國土資源局大力推進國土資源電子政務建設，全局已實現無紙化辦公，公文受理、傳輸、簽批等環節全部在網上運行，所有業務審批實現了全過程網上辦理。為提高辦事效率，通過優化窗口服務，所有國土資源報件都可在市行政審批服務中心國土資源窗口一個流程辦理完畢，讓辦事者徹底告別從政務大廳和局機關來回跑的歷史。窗口工作人員受理報件后，嚴格按服務承諾在規定的時限內辦結。

同時，在政務窗口大力推行“五零五心工作法”，將電子政務系統中包括受理審批、效能監督、收費信息等三個環節的信息全部融入益陽市政務中心的電子政務系統中，與省、市內網數據實現交換對接。該項目的實施在益陽市為第一家，在湖南省國土政務監管系統中也屬于首例。去年11月7日，湖南省監察廳副廳長、省優化（效能）辦主任李利君調研益陽市國土資源局國土政務窗口，對其全面實現網上審批、網上辦結和一站式服務給予高度肯定，表示要把好的經驗和方法在全省推廣，實行電子審批，提高行政效能。

今年以來，益陽市國土資源局對所有行政許可、非行政許可和服務事項進行全面疏理，通過合并和調整，大項目由22項減少到8項，減少了63%，子項目由53項減少到32項，減少了40%。

2012年，益陽市國土資源局政務公開和政務服務工作在全市綜合考核排名第一。在市委、市政府組織開展的“機關作風效能建設和優化經濟發展環境監督測評”活動中，益陽市國土資源局在50個被測評單位中名列第二，兩名中層骨干在隨機抽取的100名被測評人中分別排在第一和第四。

而對重點建設項目，益國土資源局陽改變過去坐等服務的模式，采取提前介入、上門服務、現場辦公等方式，積極做好項目定性、用地定位、選址踏勘、勘測定界、項目預審等各項工作，并開辟“快速通道”，做到特事特辦、急事快辦、優先申報、優先供地，努力使項目報批時間在法定時限基礎上再進一步縮短。為加快用地報批質量和進度，益陽市國土資源局制定了《益陽市建設用地報批管理工作規范》，明確了報國務院、省政府批準的建設用地報批資料要求，制定了集體建設用地、臨時用地的報批辦法，對審批程序、報批條件做出了統一規定。

征地拆遷的理念

2012年以來，益陽市強力推進新型工業化和新型城鎮化，各類項目集中上馬，征地拆遷成為關鍵。2010-2012年，全市共征用農村集體土地48782.5畝。

征地拆遷號稱“天下第一難事”。為規范征地拆遷工作，實現和諧征拆、陽光征拆，近年來，益陽市國土資源局實行了一系列改革。

首先是征地拆遷體制的改革，將市人民政府征地拆遷事務處更名為市人民政府征地拆遷管理處，下設資陽、赫山征地拆遷事務所和市征地拆遷處直屬所。明確市征地拆遷管理處代表市人民政府作為法律主體行使土地征收權，統一管理全市土地征收拆遷工作。這樣，進一步完善了中心城區征地拆遷體制，理順了工作關系。

從2011年6月1日起，益陽市在中心城區全面實施《益陽市中心城區農民住房安置實施暫行辦法》和《益陽市中心城區實行“兩轉變一納入”被征地農民就業培訓和社會保障實施暫行辦法》，在中心城區推行新的住房安置方法，并根據自愿原則，將被征地農民納入就業培訓和社會保障體系，解決了被征地農民的后顧之憂。

為了有效防止多頭拆遷與違法拆遷現象的發生，明確了市、區兩級政府為征地拆遷工作實施主體，市征地拆遷管理處負責集體土地的征收拆遷工作，從而統一程序。嚴格執行征地拆遷“兩公告一登記”制度，凡需要聽證的報請行政主管部門舉行公開聽證，廣泛聽取群眾意見，采取有效措施解決群眾的合理要求。統一補償尺度，確保補償標準不因人、因時、因事而變，相同條件下只有一個補償標準，維護公平公正。同時提高補償標準。對《益陽市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》（市人民政府[2007]年4號令）進行了修改，并通過市政府常務會議討論通過，經省政府同意后，現已啟用。

益陽局還開展了征地拆遷風險評估，對待征地拆遷實行科學決策；領導多次親自帶隊，深入開展矛盾糾紛排查，重點排查可能引起集體上訪或群體性事件的傾向性、苗頭性涉土問題；對排查發現的重大信訪苗頭及時與所在地政府溝通、協調，變上訪為下訪，有效化解了多起涉土矛盾糾紛。

近三年來，市征地拆遷管理處共完成征地拆遷總面積52.5萬平方米，安置群眾戶數3313戶，支付征地拆遷補償資金7.25億元，確保了重點項目按時推進，維護了群眾合法利益。

2010年以來，益陽市國土資源局先后榮獲全國國土資源行政復議工作先進單位、湖南省市州國土資源工作考核先進單位、湖南省維護礦產資源開發秩序先進單位、湖南省土地管理和耕地保護責任目標管理先進單位等多項榮譽。出色的資源保障服務工作，讓益陽國土資源部門在有力支撐起當地經濟快速發展的同時，也贏得了行業內外的廣泛認同。

（作者單位：益陽市國土資源局）