我國征地補(bǔ)償制度的演變和發(fā)展趨勢

余春秋

征地是實(shí)行土地資源配置的方式之一，是國家從公共利益出發(fā)，依照法定程序把農(nóng)村集體擁有的土地轉(zhuǎn)為國有土地，并依法向被征用土地的組織和個人給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?/p>

征地事關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涉及人民群眾的切身利益，關(guān)系社會的和諧穩(wěn)定，因此，必須建立科學(xué)規(guī)范、公正合理的征地補(bǔ)償制度，以推動征地工作的順利進(jìn)行。

征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t

征地是國家利用公權(quán)變更農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為，被征地農(nóng)民的財產(chǎn)受到一定損失，依照公共負(fù)擔(dān)面前人人平等的原則，其損失應(yīng)得到公平的補(bǔ)償。根據(jù)國家《土地管理法》規(guī)定，目前征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。

目前，全國比較普遍認(rèn)可的征地補(bǔ)償原則主要有兩條：首先是堅(jiān)持適當(dāng)原則，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對此作出明確規(guī)定，要求征地補(bǔ)償要做到被征地農(nóng)民的生活水平不降低。其次是要堅(jiān)持公平的原則，公平原則也就是同地同價，既對土地所有者公平，也對建設(shè)單位公平。

征地補(bǔ)償?shù)臍v史演變

按照測算補(bǔ)償安置費(fèi)用的依據(jù)、方法和標(biāo)準(zhǔn)，我國征地補(bǔ)償安置大致經(jīng)歷了“產(chǎn)量總值法”、“年產(chǎn)值倍數(shù)法”與“區(qū)片地價法”三個階段。

建國后，全國第一個關(guān)于征地方面的法規(guī)是1953年11月5日政務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》，該辦法經(jīng)1957年修訂后一直沿用到1982年。建國之初，百廢待興，國家建設(shè)對土地的需求量大。這個階段征地補(bǔ)償安置主要體現(xiàn)國家建設(shè)優(yōu)先的理念，對被征地農(nóng)民的利益考慮得相對較少。被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)“以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”，被稱之為“產(chǎn)量總值法”。在這一階段，征地補(bǔ)償數(shù)額小，甚至在很多情況根本沒有補(bǔ)償。

1982年5月14日，國務(wù)院頒布《國家建設(shè)征用土地條例》，引入年產(chǎn)值的概念，征地補(bǔ)償采取該耕地前3年平均年產(chǎn)值的若干倍的辦法，稱之為“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。 1987年1月1日，《土地管理法》實(shí)施，征地安置工作步入了依法、規(guī)范的軌道，“一要吃飯，二要建設(shè)”的基本理念得到體現(xiàn)，被征地農(nóng)民利益得到重視。在此項(xiàng)法規(guī)中，明確提出土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三項(xiàng)征用土地費(fèi)用，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和可以達(dá)到年產(chǎn)值的20倍，并對勞動力安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非有了明確的規(guī)定。根據(jù)1999年實(shí)施的新《土地管理法》，國家土地管理的整體思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，用途管制制度代替了限額審批制度，征地的指導(dǎo)思想也發(fā)生了較大的變化，在強(qiáng)調(diào)保障國家建設(shè)的同時，更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地、保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。這一時期，全國仍沿用“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總額可以達(dá)到年產(chǎn)值的30倍，征地程序也明確規(guī)范，征地補(bǔ)償安置的透明度有所增加。

2004年10月21日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），征地補(bǔ)償安置進(jìn)入?yún)^(qū)片地價法新階段。這一階段，征地補(bǔ)償安置的指導(dǎo)思想發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，被征地農(nóng)民的利益得到重視，不僅強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)民的生活水平不下降，更要求被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障，體現(xiàn)了“反哺農(nóng)民”的指導(dǎo)思想和“以人為本”的執(zhí)政理念。文件還提出由“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定并公布各市、縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補(bǔ)償做到同地同價，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用列入概算”，區(qū)片地價按規(guī)定時間調(diào)整。

當(dāng)前征地補(bǔ)償存在的問題

縱觀我國征地補(bǔ)償?shù)臍v史演變，征地補(bǔ)償制度逐步成熟，征地補(bǔ)償安置理念日趨清晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，補(bǔ)償方法日趨科學(xué)，操作正走向成熟規(guī)范。這一歷史演變體現(xiàn)了國土資源部門從單純服務(wù)國家建設(shè)向服務(wù)國家建設(shè)和以人為本并重，有效地支持了國家建設(shè)，緩解了征地矛盾，維護(hù)了社會穩(wěn)定。

目前全國實(shí)行的征地區(qū)片地價是一種新的征地補(bǔ)償測算方法。它是依據(jù)地類、產(chǎn)值、區(qū)位、農(nóng)用等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

然而，在多年的操作過程中，征地區(qū)片地價制度的不足之處也逐漸體現(xiàn)出來。目前，我國對同一區(qū)片內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然而，區(qū)片內(nèi)地類結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有優(yōu)質(zhì)耕地又有其他土地，這種情況南方尤為突出。若采取同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公平，從保護(hù)耕地的角度也不可取；如若將區(qū)片劃分很細(xì)，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時又會加大操作難度。其次，很多大型項(xiàng)目特別是線性工程往往穿越多個區(qū)片，相鄰區(qū)片同樣的土地，在進(jìn)行補(bǔ)償時，常常存在巨大的價格落差。另外，目前我國的財稅管理體制直接將土地的增值收益作為財政收入進(jìn)入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，極大損害了失地農(nóng)民的既得利益，土地級差收益無法得到體現(xiàn)。此外，政府作為征地主體，在征地環(huán)節(jié)對用途管制的監(jiān)管和控制手段相對薄弱，被征地群眾對基礎(chǔ)性、公益性用地普遍持支持的態(tài)度，而對經(jīng)營性用地征地補(bǔ)償?shù)钠谕鸵髤s越來越高，實(shí)行區(qū)片地價很難解決這一問題，也容易激發(fā)不同類型、不同項(xiàng)目實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同所產(chǎn)生的矛盾和問題。

征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢

目前，黨中央、國務(wù)院對征地工作的基本要求是保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。國土資源系統(tǒng)對征地改革的基本思路是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地程序，提出了嚴(yán)格區(qū)分基礎(chǔ)性、公益性與經(jīng)營性用地，解決失地農(nóng)民的社保問題，制訂了同地同價的原則，完善了告知、確認(rèn)和聽證程序。但這些措施基本上是對現(xiàn)行征地制度的改進(jìn)和完善，而不屬于根本性的改革。

征地補(bǔ)償制度是保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行，維護(hù)廣大人民群眾切身利益的一項(xiàng)重要制度。然而，征地補(bǔ)償并不是越高越好，而是要看補(bǔ)償是否合理，補(bǔ)償是否公平，補(bǔ)償是否到位。在未來，全國征地補(bǔ)償制度改革的總體方向應(yīng)該是賦予農(nóng)民完善的土地財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠分享農(nóng)地改變用途產(chǎn)生的級差收益，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，逐步改變政府單方面定價的作法，逐步實(shí)行征地補(bǔ)償完全市場化。

首先，要盡快出臺集體土地征收與補(bǔ)償條例，規(guī)范集體土地征收與補(bǔ)償活動，介定補(bǔ)償范圍，明確補(bǔ)償辦法，明確法律責(zé)任，成立相應(yīng)的征收管理機(jī)構(gòu)，維護(hù)公共利益，保障被征收農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，出臺的補(bǔ)償原則、操作辦法與評估規(guī)則要綜合考慮土地的現(xiàn)狀、區(qū)位、用途、產(chǎn)值、利潤、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和社會保障水平以及價格周期等因素。另外，在評估規(guī)則未出臺之前，可適當(dāng)改革和調(diào)整區(qū)片地價的測算方法，綜合考慮土地用途、級差收益、物價水平、安置難度等主要因素，建立區(qū)片地價動態(tài)調(diào)整機(jī)制，真正實(shí)行從適當(dāng)補(bǔ)償?shù)胶侠硌a(bǔ)償?shù)母巨D(zhuǎn)變。

此外，還要賦予農(nóng)民作為財產(chǎn)權(quán)人的談判地位。以農(nóng)村集體建設(shè)用地市場價格或者以城市土地市場價格為基礎(chǔ)，參照農(nóng)地改變用途后的市場價格，打破“漲價歸公”的理念，按一定比例經(jīng)協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)用，使農(nóng)民充分享有農(nóng)地改變用途后的級差收益。

（作者系湖南省國土資源廳征用地事務(wù)中心副主任）