城管行為失范的行動邏輯及其規制對策

劉邦凡　詹國輝

摘要：城管執法人員既是城市治理過程中公共政策的執行者，也是與社會公眾關系最為密切的基層公務人員。城管執法人員屬于“街頭官僚”范疇。其執法過程存在行為失效現象，如執法程序的缺位執行、行政執法方式的選擇不當、行政自由裁量權的過渡濫用等。行為失范的原因主要包括個體利己性、有限而又稀缺的政策資源、規則的非理性依賴、執法對象的非自愿性等。應采取倫理和道德教育、重塑執法流程、法律監督等來約束執法人員的行為。

關鍵詞：街頭官僚；行為失范；行動邏輯；規制對策

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）09-0018-04

美國學者李普斯基在《建立一個街頭官僚理論》一書中首次對“街頭官僚”的概念進行了闡釋。可以看出，城管執法人員是處于行政執法過程的鏈條最基層的底端[1]。同時，其最為主要的責任就在于履行基層公務員的社會管理和監管職能，同時也能對社會不安全，影響市容市貌的現場監管和行使一定量的行政自由裁量權。城管執法人員應該在基層公務員與社會公眾之間的互動過程中，關系表現得最為密切。可見，城管執法人員顯然屬于“街頭官僚”的范疇。在我們國家中，由于城管執法人員所具有典型化街頭官僚的某些特點、身份和工作性質，因此在這行政執法過程中一定程度上是會造成其行為失范現象。

一、城管在行政執法行為的失范表現

20世紀80年代以來，為了推動經濟社會的發展，我國地方政府在一定程度上賦予了基層公務員，特別是基層的城市管理人員，相當大的行政自由裁量權。同時也應該看到，相較其他基層公務員，城管執法人員有時是最有效用的，因為他們能夠直接提供基層高質量公共服務、進而確保社會公眾的利益得以實現；反之，也可能帶來一定的害處，他們可以憑借自由裁量權肆意橫行。與此同時也該看到，由于行政裁量權的運用尺度上有所失控，進而造成城市管理執法人員在行政執法過程中會出現城市管理行為上的失范現象。

（一）執法程序的缺位執行

眾所周知，執法程序的公正化對實體性公正有著促進效用。盡管中央和地方政府在執法程序有著相關的規定，然而在法治化進程下仍然存在著“重實體、輕程序”的問題，違反執法程序的現象比較凸顯。例如，城管執法人員在不出示證件情況下依然執法；沒有按照嚴格的行政處罰格式書填寫；不告知當事人——小商小販享有申請聽證的權利，等等。這些不規范行為導致執法程序成為一紙空文，也就無法保障民眾的社會利益。最終結果是對法治政府的建設有所損害。

正是因為我們國家比較緩慢的法制化進程，不完備的對應行政程序規范，監管體系比較滯后和不完善，這些都在一定程度上造成城管執法人員在行政程序上擁有很大的自由裁量權，進而導致了城管執法人員辦事效率低，存在比較嚴重的互相拖拉現象。特別是賦予權利或解釋義務的行政自由裁量行為，也在一定程度上造成不當程序和方式。

（二）行政執法方式的選擇不恰當

近幾年，作為城管執法人員的城管執法人員越來越以“暴力”示人，造成這一行為失范的主要原因：其一，缺乏對城管執法人員的權力規制；其二，與城管執法公務人員個人化的道德素質相關。在城市管理過程中，為了約束基層執法人員而制定相應的行政法律、法規條文，同時鑒于其監管體制的不健全，因而對行政裁量權的約束效果不佳。同時，城管執法人員個人道德修養良莠不齊，在此中的一部分的執法公務人員難以把握恰當的執法手段以及對掌控執法精神有欠缺，不能將社會公眾利益放在其基準點。在此種狀況下，城管執法人員就以不恰當的執法方式來“規制”與相對應的執法對象——小商小販。

（三）行政自由裁量權的過度濫用

為了公共利益的實現和社會秩序的穩健，進而增強社會的有序化和政府的高效化，勢必會要求基層政府尤其是基層執法公務人員對自由裁量權的恰當而又合理的整合與運用。但是現實困境在于我們國家實體法中的法律法規條文中很少有對基層執法人員的相關規定。另外，盡管現有的法律法規體系中對自由裁量權的規定和規范比較繁多，但沒有形成一定的標準，其所定性定義都比較寬泛，缺乏針對性。但應看到的是，城市管理實踐過程中，城管執法人員會因個人利益，對裁量權的不合理運用來改善自我的生存狀態，換句話說，就是利用個人所擁有的行政自由裁量權來進行權力尋租現象[1]。同時在這種現象背景下，執法人員在利益的驅使下會濫用其行政自由裁量權。執法過程中濫用行政自由裁量權主要表現為：其一，濫用其執法權力，對本該執行查處的商戶和私營主不懲處，執法事件會因執法者的個人原因而隨意性執行；其二，相當部分的執法者在執法過程中會向商家或者小商小販索要好處，或直接接受其賄賂；其三，在地區利益和部門利益的驅動之下，在執法過程中，對上級政策只是簡單象征性執行。

二、城管行為失范的行動邏輯

（一）街頭官僚的利己性驅動

街頭官僚是擁有比較多自由度的某一特殊行政群體，因而其執法行為往往會在利己性的驅動作用下，在行政執法過程中難免會發生行為失范。正是因為執法目標雜多，城管執法人員要在基于各種利益的誘惑下，勢必會作出選擇性行為[2]。假如在執法過程中存在多種執行方案時，城管執法人員在受到利己性驅動作用下，一般意義上會采納能給自身帶來更大利益的計劃。如城管執法人員追求個人利益最大化的引導，其所執行的方針政策會因個人的利己性而有所選擇。如所要求執行的方針與政策被執法人員視為硬性指標項，執行過程中執法者依然會在自身利益的篩選之后，再對其進行有選擇地分化執行或者是放寬；對彈性比較大的政策執行，會選擇對有助于自身利益獲取的執行方案；而相較于與其利益有所沖突的執行方案，其一般會采取軟性化執行策略，進而造成執行效果不佳。因此在城管執法人員利己性的驅動下，會進一步增加城管執法人員在執法過程中出現行為失范現象的可能性。

（二）規則的非理性依賴

隨著法制建設的進步，城管執法人員的工作正面臨不確定性，有可能引發不良爭議與糾紛。執法者在“庇佑自我”保護帽子動機的驅動作用下，會用法律、法規以及這種官僚邏輯鉆縫隙和空子，尋求上述的免責之所。盡管這些行政法律法規制度對執法者來說是形式化的，但是它既能作為城管執法人員的執法標準，又可以成為免責“保護傘”。這樣，非理性執法規則會造成城管執法人員能躲在規則的夾縫中，也能做到城管執法人員免于行政責任。原因就在于，執法者對程序的非理性依賴是執法者能夠逃脫責任的方式之一，當執法者面臨某些失誤與困境之時，可以以主觀態度來決定選擇何種執法程序來執行[3]。再加之，執法制度、規則的過度泛濫一定程度上是會降低制度和規則的效用，可見規則較為雜多在某種意義上會形成有限官僚主義權力的基礎[4]。由此可知，刻意地去遵循那些律法規則也會造成形式主義，同時本該城管執法人員積極行動來提高公共服務往往就被規則依賴給取消掉了。城管執法人員的“以規則為本”做法的惡果就是形式替代實質。

倘若在規則缺位情況下，規則的非理性依賴會影響城管執法人員的執法流程，也會成為其免責的“擋箭牌”。另一方面，規則的完整性結構會降低上一層級官僚的權威效力，因而這種規則也就不能較大程度地干涉城管執法人員行為。可見，如果城管執法人員與上級官僚之間在某種程度上脫節了，城管執法人員行為失范的可能性將大大增加。

（三）稀缺而又有限的政策資源

相較于街頭官僚所完成的任務來說，政策資源經常是不足的。具體地，街頭官僚的決策是在時間和信息非常有限的情況下做出來的。此外，完成所需任務的人力經常也會不足。同時，對于服務的需求傾向于增加來與供給一致。當服務質量變好以后，對于它們的需求就會增加，然而街頭官僚機構所擁有的資源并沒有相應地增加，從而會降低這種服務的質量。有學者指出，這種需求是一種彈性需求，可見這種彈性需求進一步地加劇資源的短缺。

城管執法人員在依據上一層級官僚所制定出的決策來對城市進行管理時，需要一定的政策資源來輔助決策的執行。從廣義范圍來說，城市管理和執法機構以及其相關人員一定程度上是可以作為政策執行的資源；從狹義范圍來說，政策資源僅指在公共政策執行活動中的經費。由此看出，城管執法人員在為民眾提供公共服務過程中，就需要行政法律、相關法規以及對各種有偏差的社會利益追求對其的考量，勢必會導致此政策資源的不足，根據社會大環境對公共政策資源的價值進行合理有效的配置，進而選擇益于個人利益的理性化政策資源的配置方式[5]。但是，必須正視一點，此種執法人員會因為政策資源方面的缺乏而在集體所有事務與工作上一致地來實施格式統一的規則，其反應可能是“治療類選法”，即在最有利于自身的地方加大其投入時間和資源量[6]。這會導致城管執法人員在面對行政處罰時，依據稀缺有限的政策資源，來選擇能帶來自身利益或者部門利益的方案，同時對不利于或有損于自身的政策，往往會選擇回避甚至設置一些困難影響政策執行。美國前行政學會主席戴維·羅森布羅姆認為：基層的行政執法人員在多數情況下是利己的而不是自發地去服務社會，絕大部分的基層人員都只是在做表面性工作和事務，同時刻意努力去做易于完成和處理并且能夠帶來明顯政績的事務與工作[7]。

（四）執法對象的非自愿性

街頭官僚機構的“顧客”——執法對象，表現出非自愿性。在非志愿性或強制性的情況下，執法對象被強迫為“顧客”。例如，在城管執法人員處罰某一小商小販時就是如此。然而，在強制性不存在的條件下，這種“非自愿性”仍然存在，原因在于城管執法人員提供的服務或福利是公民在其他的地方無法獲得的。換言之，政府的城管執法人員機構壟斷了對于該種服務或利益的供給。

此外，街頭官僚不可能被這些非自愿的顧客監督與約束。其原因就在于：（1）若街頭官僚機構沒有很好地滿足“顧客”的需求，并不會對自身有損失。在某些情況下，如果街頭官僚能夠減少顧客的需求，它將會獲得獎勵。（2）即使顧客對于街頭官僚機構的服務不滿意，這種“非自愿”的顧客也不能自由地退出其與街頭官僚的關系。在這種情況下，街頭官僚就可以比較隨意地對待他們的顧客，包括忽略他們的需要、濫用職權、不尊重下層貧窮的公民等[8]。當然，這并不意味著顧客是完全無助的。在某種程度上，顧客可以利用他們掌握的資源來限制街頭官僚，街頭官僚依賴于顧客對于他們決定的服從。但是，街頭官僚和顧客之間的關系仍然是不均衡的。這種關系主要取決于街頭官僚的偏好和優先選擇。這意味著雖然街頭官僚和他們的顧客之間存在某種互相依賴，但是他們之間必然會充滿沖突，而且在很多情況下，街頭官僚就是公眾批評和抱怨的對象。簡而言之，街頭官僚的工作環境是相當復雜多變的。在這種工作環境中工作的街頭官僚就需要發展出某種機制來對付這些困難。

三、規制城管行為失范的對策

（一）強化城管執法人員的倫理和道德教育

城管執法人員具有一般城管執法人員的自利性，因而對其進行倫理和道德層面上的教育是必不可少的，換句話說，就是加強城管執法人員的自律或者是內部控制。內部控制是由基層公務員倫理準則組成的，在規則和監督機制有缺陷條件下，加強其道德行為。其最終的目標就在于要建構出內部控制機制，來保證城管隊伍能符合道德準則和職業操守行動。因而通過對其進行倫理和道德層面上的教育，來喚起城管執法人員倫理道德的自主性、自覺性[9]。

在對城管執法人員進行倫理和道德教育過程中，應當強化對城管執法人員的公共倫理與道德教育。在城市管理過程中，執法者做出執法行為之前，以執法者行政良心作為心里考量和平衡準繩，有助于對行政道德的選擇。因此，主管部門應當要對那些符合執法者應有的倫理道德行為進行肯定及嘉獎。同時也需要在行動之后，去考量執法人員自身行政行為是否符合倫理和道德規范[10]。總的來說，其行政道德是行政人員職業道德的重要規范。其行為操守是要與行政執法的法律和規范相融合，可見這進一步凸顯了行政良心甚至是行政道德在執法過程中重要的倫理層面價值。因而，在城市管理過程中執法人員如果擁有一定的行政良心以及行政道德，那么在行政執法過程中執法者忽視執法目的和合理性的可能性就大大降低了。

（二）重塑城管執法人員的行政執法流程

重塑城管執法人員的行政執法流程主要包括如下幾個方面：其一是要重新明確行政執法的目標；其二要變革城管整體組織化架構；其三再造行政執法流程，進而實現行政執法流程的程序化和標準化；其四要合理化運用相關資源和手段來規制基層的行政執法人員，最終使得行政執法效果得以改善。但是要合理改善其行政執法效果，就需要以最終的結果和績效為行為導向，對城管部門中進行內部設計。同時還需要對城市管理行政執法過程中的有內在邏輯聯系的流程進行重塑和再造，具體方略包括如四個方面：（1）明確清晰的行政目標，有利于執行的有效性發揮。但應當注意到，在明確目標時，需要對組織進行定性，同時還需要進行量化指標的考核。（2）制定相對應的工作說明書，詳細地解釋和說明本次執行過程的目標和手段。同時在處理不同問題情況下，要合理遵守現有執法規則和程序，盡可能地反映各種可能和突發狀況，從而為其能作出恰當而又及時反應提供較為清晰的行為標準。（3）通過運用信息平臺來監督其負面行為，例如黑箱操作、裁量權的濫用、差異化服務等。（4）建立科學化評估體系，完善獎懲機制。合理選擇考核和評估指標（如：行為表現、執行效果、主觀態度），然后依據指標作出相應的獎懲，使城市管理公務人員在執法行為上不偏離公共價值要求。

（三）完善城管人員執法的監督體系

現有的城市管理監督體系主要包括了上級對下級的監督以及現有體制內的監督，即使存在外部監督機構和個體公眾監督，但是其監督力度和效果也是不佳。眾所周知，城管管理行政體制內部的監督，這種監督方式勢必會造成自己監督自己的權利違規，這會造成社會公眾對其公信力的缺失，降低了城市管理部門甚至是政府的權威，因此要完善其監督體系。在現有監督體系中主要包括了以下幾種監督方式：司法監督、行政監督、公民監督以及輿論媒體監督。但是，社會總是在發展的，因而就需要不斷完善其監督體系。同時要構建一支專業化的、第三方的、相對獨立的監督方式，而建立這種新型監督方式來監督現有城市管理部門的前提是這種監督方式能否得到全社會的認可。另外，黨和政府要在行政法律、行政法規上要充分保障其合法、合理地位，同時要賦予與應有權力大小相當的監督權力來監督現有的城市管理部門。必須看到的是，此第三方監督機構要把著重點放在客觀事實上，以公開化和公正方式來行使相應的監督權力，此監督機構要面向社會，接受社會民眾的監督和制約。只有讓城市管理部門行政自由裁量權處于多種監督方式之下，才能從一定程度上防止和遏制城管執法人員的行政自由裁量權濫用。

（四）運用法律手段規制城管執法失范行為

造成城管執法人員行政自由裁量權的濫用和運用不當，主要是我國現有的相關法制建設滯后所致。法律程序是法律的關鍵所在，而行政法律更是如此。一旦行政法律缺乏一系列的行政程序要件，這勢必會造成行政法律的滯后以及會降低其效用。因此，倘若行政程序被法律化后，其一，作為執法者的城管公務人員在行使相關行政自由裁量權時，就應當嚴格按照行政程序所規定的去做，反之若無作為或者是不作為，執法者就應當承擔相應的法律后果。其二，作為權利客體——執法對象，有權利要求執法者按法定行政程序進行城市管理行為。行政相對人可以監督城管執法者，使其能合理、合法地行使自由裁量權，進一步地來防止和遏制城管執法的主觀隨意性[11]。由此可見，在城市管理過程中，行政執法機關是可以按照行政處罰法等相關規定，依據各地城市管理部門的實情建立起一整套的程序性制度，如調查取證制度、公開制度、聽證制度，等等，以此來遏制城市管理部門執法者的主觀隨意性以及其行為失范現象。

四、結語

通過上述分析，造成城管執法人員行為失范的原因主要包括以下：個體利己性、有限而又稀缺的政策資源、規則的非理性依賴、執法對象的非自愿性等諸多方面，為了消除行為失范所帶來的消極后果，應采取倫理和道德教育、重塑執法流程、法律監督等來約束城管執法人員的行為。合理化規制城管執法人員，不單單是對服務型政府與法治政府建設的要求，也是實現我們國家基層政府轉變執法職能的未來趨勢。

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責任編輯、校對：關 華