基層人大代表的身份均衡與政府信任

隋斌斌

作為中國代議機(jī)關(guān)的重要組成部分，中國人大代表尤其縣鄉(xiāng)兩級人大代表是基層官民政治溝通的重要橋梁和紐帶，是建構(gòu)政府信任的重要制度資源，對于基層政府信任的確立與發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

在目前基層政府信任結(jié)構(gòu)中，缺乏一種合作型信任機(jī)制。組織機(jī)制運(yùn)行難以生成信任的關(guān)系和結(jié)構(gòu)，也很難對既有的信任結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改善。其中一個關(guān)鍵的原因在于，囿于交叉壓力，本應(yīng)擔(dān)負(fù)合作型信任機(jī)制重要中介的基層人大代表很難在多種身份中取得某種導(dǎo)向性的均衡，難以在政府信任建構(gòu)的過程中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

一、人大代表的身份均衡與政府信任：學(xué)理意義上的探討

信任文化的出現(xiàn)恰恰得益于民主建構(gòu)中的制度化的不信任。制度化的不信任程度越高，自發(fā)信任的水平就越高[1]。在政府信任的建構(gòu)過程中，代議機(jī)構(gòu)的代表的作用恰恰在于對這種制度化不信任的積極建構(gòu)。盡管在不同的體制環(huán)境下，代表扮演了不同的角色，然而不管是作為公民的代理人、委托人，還是作為權(quán)力機(jī)關(guān)的組成者，抑或是政府行為的擁躉者或質(zhì)疑者，代表都是政府與民眾之間互相體認(rèn)、確認(rèn)態(tài)度的一個橋梁。他們事實(shí)上是公民合理化質(zhì)疑政府的中介載體，在本質(zhì)上象征著公民對政府和政府官員行為有效約束的存在。這種約束可以恰當(dāng)消除公民對政府和政府官員行為的顧慮，使他們相信自己對政府和政府官員不僅是有影響力的，而且這種影響力是持續(xù)起作用的。另一方面，從政府行政管理的角度，代議機(jī)構(gòu)代表的存在和發(fā)揮作用事實(shí)上將一種注重人性發(fā)展和強(qiáng)調(diào)承諾、服務(wù)的行政倫理和價值觀念納入到理性官僚體系中去，使政府管理從單向度的“統(tǒng)治”走向多向度的“治理”。這也使得政府與公民間的信任不單單是公民對政府單向度的信任，更涵蓋了政府及政府官員對公民態(tài)度的關(guān)注和信任。

在一個良性開放的代表體制下，代議機(jī)關(guān)代表的身份認(rèn)同具有多重統(tǒng)一性或一致性，比較容易成為政府和公民之間溝通的橋梁和紐帶，是公民參與政府政治過程的一個關(guān)鍵平臺。在此之下，政府的民意代表能力和對民意的回應(yīng)能力都得到提升和增強(qiáng)。公民對政府的態(tài)度能夠在“認(rèn)同、信任”與“理性質(zhì)疑、不信任”之間有一個合理的游移。由此，代表和政府信任之間達(dá)成良性互動和循環(huán)。而在一個封閉和不完善的代表體制下，代議機(jī)關(guān)代表的身份認(rèn)同往往處于一種混亂或擱置的狀態(tài)，往往非但不能成為政府和公民之間多向度溝通的橋梁和紐帶，反而成為公民質(zhì)疑、不認(rèn)同政府的一個政治行為者或政治參與者。在此之下，政府和公民相對都處于各自封閉運(yùn)行的體系中。政府和公民雙方分別基于“合法性”和“自我保護(hù)”的需要，拒絕通過代議機(jī)關(guān)代表這樣一個橋梁與對方進(jìn)行理性、開放的政治溝通與合作。這種狀態(tài)往往看似表面“風(fēng)平浪靜”，長此以往，其結(jié)果卻往往是政府合法性的逐步喪失和公民對政府信任的逐步弱化。由此看來，從代議機(jī)關(guān)代表身份均衡角度關(guān)注政府與公民信任關(guān)系的建構(gòu)，對于增強(qiáng)政府合法性，實(shí)現(xiàn)政治溝通和政治穩(wěn)定具有非常重要的作用。尤其對于處于轉(zhuǎn)型期的中國來說，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)的代表，人大代表是政府回應(yīng)社會需求和社會了解政府行為意義的一個關(guān)鍵政治樞紐。人大代表身份的均衡不僅是中國政治穩(wěn)定和社會成長的一個重要依托，更是建構(gòu)政府信任的一個關(guān)鍵抓手。

目前看，學(xué)術(shù)界對人大代表的身份均衡與政府信任之間的思考沒有具體和系統(tǒng)的論述。但是在人大代表和政府信任的多向度探討中，我們能夠發(fā)現(xiàn)，人大代表身份問題與政府信任建構(gòu)的幾種理念維度。

一個維度在于，人大代表能否在多重角色的均衡中成為官民溝通、合作的渠道。比如歐博文認(rèn)為人大代表有“消極者、代理人和進(jìn)諫者”三個層面的角色。他認(rèn)為“多種多樣的和相互矛盾的期望會在人大代表身上產(chǎn)生角色沖突，卻可以重新創(chuàng)造和界定代表角色以緩和角色張力”[2]。在這個層面上，他指出，好的代理人或進(jìn)諫人，可以在國家期望和選民期望之間創(chuàng)設(shè)某種折中或均衡。在這種觀點(diǎn)之下，人大代表可以為政府和公民之間的溝通、合作創(chuàng)設(shè)某種平臺，由此提升政府信任。

一個維度在于，人大代表是否能夠成為社會權(quán)力表達(dá)的中介，成為民意表達(dá)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。蔡定劍認(rèn)為社會矛盾要靠議會民主制消除，公民的投訴要靠議員來解決。我國人大和人大代表應(yīng)擔(dān)負(fù)這樣的職責(zé)并扮演這樣的功能化角色，成為社會權(quán)益表達(dá)的一種出口，要讓人大代表有能力、有動力幫選民解決問題，以此來促動社會的安定和穩(wěn)定[3]。張千帆認(rèn)為：“一旦人大代表不代表選民利益履行職權(quán)，那么老百姓就失去了影響政府決策和執(zhí)行的基本杠桿，無法運(yùn)用憲法和法律保障自己的基本權(quán)利，各種公權(quán)濫用及其引發(fā)的群體沖突也就自然產(chǎn)生了”[4]。與之相類似，邱家軍提出代表是個“多重代理的角色集”，即代表集政黨代理人，國家（人大和“一府兩院”）人，法律監(jiān)護(hù)人，政策制定者以及民意代理人于一體[5]。他認(rèn)為，多種代理角色導(dǎo)致代表履職進(jìn)入現(xiàn)實(shí)的選擇困境，難以發(fā)揮應(yīng)有的代議功能，代表和選民之間的責(zé)任代理架構(gòu)尚未建構(gòu)。這個維度的學(xué)者大多從代表和選民的“責(zé)任——代理或責(zé)任——委托”的架構(gòu)來思考人大代表社會層面的存在意義，并由此探索政府和公民互動溝通、增強(qiáng)彼此間信任的穩(wěn)定性。

一個維度在于，將基層人大代表身份調(diào)整作為政治體制改革的現(xiàn)實(shí)切入點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，促動政府信任體系的建構(gòu)和持續(xù)完善。比如于建嶸認(rèn)為，在現(xiàn)行的政治框架和政治環(huán)境下，如何完善基層人民代表大會制度，特別是如何實(shí)現(xiàn)人大代表職業(yè)化是比較穩(wěn)妥的現(xiàn)實(shí)選擇[6]。他認(rèn)為縣級人大代表專職化的實(shí)現(xiàn)可以增強(qiáng)公民對政府的信心，尤其對政府合法性的提升具有很重要的作用。

以上三種維度盡管各有側(cè)重，但從政府信任的角度看，他們實(shí)際上關(guān)注的都是人大代表在官民溝通中的角色，以及在其角色作用發(fā)揮過程中，民眾對政府行為的認(rèn)知和認(rèn)同問題。但問題也在于此，即是說，在官民溝通過程中，人大代表的角色和身份具有多重性和復(fù)合性的特點(diǎn)。尤其在實(shí)際政治運(yùn)行中，擔(dān)負(fù)基層政治溝通重任的基層人大代表在身份意識和履職觀念上有著不同的混合和交織。

二、基層人大代表多重角色體認(rèn)

1.沉默、不作為的政治過程參與者或旁觀者。這種類型的代表在履職中處于一種比較消極被動的狀態(tài)。在歐博文眼中，這類型的代表實(shí)質(zhì)上是沒有角色觀念的人。在人大的會議和各種實(shí)踐中，他們不主動發(fā)言，不主動提議案，也不會主動動員民眾，更不會對政府的行為提出自己的看法。這一類型的代表是最為典型的“舉手代表”。在基層各種政治過程中，作為參與者的他們實(shí)質(zhì)上更像是一位沉默的“旁觀者”。

2.基層政府代理人。這類型的代表身份認(rèn)知上更傾向于把自己當(dāng)成政府的代理人，是政府行為的解釋者、宣傳者，抑或是政府行為的建議人或批評者，又或者是政府和公民之間的協(xié)調(diào)者。在這種取向之下，這種類型的代表具有三種不同的傾向。

一是將自己視為政府政策、政府行為的解釋者和宣傳者。在這個層面上，代表認(rèn)為自己是政府部門或政府領(lǐng)導(dǎo)人的代理人，其主要職責(zé)是向選民傳達(dá)、解釋和宣傳政府的路線方針政策。

二是將自己視為政府和公民之間的溝通者、協(xié)調(diào)者。這個層面上，代表往往把自己看成政府實(shí)踐群眾路線的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扮演起政府和公民間溝通者和協(xié)調(diào)者的角色。當(dāng)公民對政府行為出現(xiàn)質(zhì)疑或困惑時，這個層面的代表所履行的不僅僅是單純地向公民解釋或傳達(dá)政府決策的依據(jù)，更重要的是，在其中起到了一種緩沖區(qū)的作用，在政府決策、制度規(guī)約和公民現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的落差之間營造了一種互動與調(diào)和的氛圍。

三是將自己視為政府行為的建議人或批評者。這種情境下，代表將自己視為政府行為的“糾偏者”。當(dāng)政府行為出現(xiàn)某種偏差或失誤時，他們對政府提出自己的建議或批評，以此來促成政府更好地履行自己的社會職責(zé)。

在這個層面，基層人大代表角色體認(rèn)的三個傾向，盡管各有不同和側(cè)重，但其出發(fā)點(diǎn)在于政府能夠更好地行政，提升其執(zhí)政的合法性。最本質(zhì)意義上，無論是宣傳、解釋、批評抑或是強(qiáng)化溝通，這個層面的代表在很大程度上視自己為政府的“助手”，而不是政府權(quán)威的挑戰(zhàn)者。

3.基層選民的代表或委托人。這類型的代表具有較為鮮明的社會意識或民眾意識，把自己看作是選民利益的代表。在履職過程中，他們會代表公民對政府提出建議和要求。這類代表通常在兩種情形下產(chǎn)生或發(fā)生作用。一種情形下，代表是由基層選民聯(lián)合推薦成為候選人，參加競爭而成為人大代表，是徹底的“民間代表”。一種情形下，由于代表的主觀選擇或在特定的基層政治生態(tài)下，代表被內(nèi)化為一種民意代言人的角色。

總體來講，三種角色中，第一種角色在很大程度上代表了一種被動的“黨和政府的擁護(hù)者”的身份認(rèn)知，比較符合計劃經(jīng)濟(jì)時代政府高度管控社會的情境；第二種角色則代表了一種主動積極形態(tài)的“政府行為解釋者和糾偏者”的身份認(rèn)知；第三種角色則代表了一種積極的“社會訴求代言人”的身份認(rèn)知。

三、基層人大代表的導(dǎo)向性身份均衡與基層政府信任建構(gòu)

客觀講，基層人大代表的每一單純角色都不能夠輕易構(gòu)成基層政府信任的“促動因子”或“阻礙因子”。與此同時，盡管我們可以從一個大的范疇將基層人大代表分為三種類型，但是必須強(qiáng)調(diào)的是，作為一個具有獨(dú)立思想，能夠理性計算的“經(jīng)濟(jì)人”，即使是同一位代表，在不同的情境下，其身份不會是單一的主動參與者或被動沉默者。從根本上講，這并不是問題的核心所在。因?yàn)樵谝粋€綜合層面，隨著基層政治事務(wù)多元利益體系現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)化，基層人大代表不可避免將處于一種多重身份和角色之中。問題的關(guān)鍵在于，在多重身份之間，代表的均衡身份是否能夠與建構(gòu)基層政府信任所需要的身份保持同步。

造成基層人大代表這種多重身份體認(rèn)的主要原因在于基層政治權(quán)力和政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)。一方面，盡管基層人大代表是選民直接選舉產(chǎn)生，但是由于在候選人提名、競爭等層面的制度約束，使得代表和選民之間并不是一種直線的代表和被代表的關(guān)系。在直接選舉中，至少包括政黨代理、政府代理、人大機(jī)關(guān)代理和民意代理等數(shù)重政治代理架構(gòu)[7]。這種情況下，基層民意上升渠道并不是制度設(shè)計的直線型、開放軌道，而表現(xiàn)出一種曲線、甚至扭曲封閉的形態(tài)。基層人大代表最本質(zhì)的身份——民意代表或委托人往往處于一種被邊緣化的狀態(tài)。另一方面，在實(shí)際的基層政治空間中，不同利益群體間逐步產(chǎn)生了利益分化，基層社會的自由度和權(quán)利意識逐步提升，基層人大代表的角色定位必然出現(xiàn)多重性、協(xié)調(diào)性的特點(diǎn)。

在這樣的現(xiàn)實(shí)下，基層人大代表的身份均衡與基層政府信任的建構(gòu)問題實(shí)質(zhì)上意味著代表必須在政府角色和社會角色中間進(jìn)行一種理性計算，并把握好其中的“度”。而在建構(gòu)政府信任的角度，無論是作為政府的代理人，抑或是社會的代言人，基層人大代表與政府信任之間最直接的關(guān)系在于這一政治群體能否在所處的基層政治生態(tài)中發(fā)揮出一種良好的政治溝通和政治平衡能力。這要求基層人大代表必須在基層政府和基層民眾之間建構(gòu)一種動態(tài)的平衡。

從現(xiàn)實(shí)政府信任建構(gòu)的層面，基層人大代表必須在多種身份中取得某種導(dǎo)向性均衡。這種導(dǎo)向性均衡的建立在于基層人大代表即使同時扮演多種政治角色，但其關(guān)鍵性角色必須是有所指向的。這個指向，形象地講，那就是基層人大代表不應(yīng)當(dāng)僅僅是基層政府和基層民眾之間的一道“界線”，而應(yīng)當(dāng)是一種“楔子”，抑或是平臺或橋梁。

1.第一種情形：以基層人大代表為“界”，基層政府和基層民眾構(gòu)成了內(nèi)外有別的兩個范疇。實(shí)踐層面，這種狀態(tài)下的代表身份狀態(tài)非常不利于基層政府信任的建構(gòu)。界線不僅意味著內(nèi)外有別，更意味著對立和沖突。如果本應(yīng)成為基層政府和基層民眾溝通橋梁的基層人大代表成為二者之間的區(qū)域界線，那么這種形態(tài)的隔離事實(shí)上將基層政府和基層民眾置于兩個對立的區(qū)域。而尤為關(guān)鍵的是，如果代表這種界線性的身份一旦固化，其位置越穩(wěn)固，基層政府和基層民眾間的隔離、對立越持久，信任也愈加難以形成。

如果基層人大代表是基層政府和基層民眾之間的“界線”，應(yīng)當(dāng)有以下兩種形態(tài)。

（1） 如下圖所示，圓內(nèi)代表基層政府，圓外代表基層民眾，圓的外圍就是基層人大代表。

在這種情境下，基層人大代表直接或間接構(gòu)成了基層政府的外圍，成為基層政府和基層民眾之間的分界線。在三種代表形態(tài)中，作為沉默者、旁觀者的代表和作為政府代理人的代表都有可能具有此種傾向。尤其對沉默者、旁觀者的代表和作為“政府政策、政府行為的解釋者和宣傳者”的代表而言，其政治參與過程的封閉性往往使其在現(xiàn)實(shí)中有更大的可能成為政府和民眾之間的分界線。

（2）如下圖所示，圓內(nèi)代表基層民眾，圓外代表基層政府，圓的外圍就是基層人大代表。

在這種情境下，基層人大代表直接或間接構(gòu)成了基層民眾或基層社會的外圍，成為基層民眾/社會和基層政府之間的一種界線象征。在三種代表形態(tài)中，作為社會代言人的代表有可能具有此傾向。尤其是民眾推選產(chǎn)生的代表，如果在一種基層政府和基層社會關(guān)系緊張、彼此極不信任、相關(guān)民主表達(dá)和疏導(dǎo)機(jī)制缺失或無效的情形下進(jìn)行政治參與，非常有可能成為基層社會與基層政府兩個實(shí)體間的分界標(biāo)。

2.第二種情形：基層人大代表是基層政府和基層民眾之間的一道“楔子”，抑或是二者互動、溝通的橋梁。一方面基層人大代表的確在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行中代表了基層政府和基層社會之間的某種分界。但是在這種分界之外，重要的是基層人大代表更是聯(lián)結(jié)基層政府和基層民眾/社會之間的一個橋梁或特有的政治載體。換句話說，基層人大代表是基層政府和基層社會共同擁有的一種政治實(shí)體和政治資源，他們的存在不是要把基層政府和基層社會分開或?qū)αⅲ亲尪卟豢煞指睿嗷贤ǎ嗷グ荨?/p>

如果基層人大代表是基層政府和基層民眾之間的“楔子”或橋梁，也應(yīng)當(dāng)有以下兩種形態(tài)。

（1）如下圖所示，圖形內(nèi)代表基層民眾，圖形外代表基層政府，凹進(jìn)去的曲線是基層人大代表。

在這種情境下，基層人大代表直接或間接構(gòu)成了基層政府切入與聯(lián)系基層社會的一種政治載體，成為基層政府自上而下聯(lián)系和治理基層社會的一種中間力量。三種代表形態(tài)中，作為政府代理人的代表最有可能體現(xiàn)此種傾向。尤其是作為“政府和公民之間的溝通者、協(xié)調(diào)者”和“政府行為的建議人或批評者”的代表，由于他們以一種更為開放的態(tài)度進(jìn)行政治參與，尤其能夠體現(xiàn)政府對基層民眾訴求的重視，更容易在基層政治中扮演一種促進(jìn)性的正向角色。

（2）如下圖所示，圖形內(nèi)代表基層政府，圖形外代表基層民眾，凹進(jìn)去的曲線是基層人大代表。

在這種情境下，基層人大代表直接或間接構(gòu)成了基層社會切入與影響基層政府的一種政治載體，成為基層社會自下而上聯(lián)系政府、表達(dá)利益訴求的中間地帶。三種代表形態(tài)中，作為“基層選民的代表或委托人”的代表最有可能體現(xiàn)此種傾向。

這其中，在有效的民主表達(dá)和利益維護(hù)機(jī)制下，社會推舉、直接競爭產(chǎn)生的基層人大代表在一定維度上可以扮演這樣的一種角色，但卻需要三大條件作為前提。①基層政府和基層社會必須具有一定的信任基礎(chǔ)，即對于基層社會和基層政府而言，雙方看待彼此的觀感都不應(yīng)當(dāng)是畏懼和不安全的，不應(yīng)當(dāng)處于一種決然對立和互相防衛(wèi)的狀態(tài)下。②基層民主表達(dá)和利益維護(hù)的原則一旦建立，就必須得到始終如一、制度化的遵守和執(zhí)行。③民主機(jī)制不能被隨意運(yùn)用，假若糾錯機(jī)制動用頻繁，這就表明或許有太多的問題需要糾錯，結(jié)果將適得其反[8]。

比較來講，在特定制度結(jié)構(gòu)和基層政治生態(tài)下被內(nèi)化為基層選民代言人的代表，在連接政府和民眾層面具有相對較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)操作優(yōu)勢。但是其主動權(quán)在很大程度上掌握在基層政府層面。

四、小結(jié)

客觀講，盡管可以根據(jù)某些特點(diǎn)將基層人大代表進(jìn)行分類，但是事實(shí)上，我們并不能將每一種類型的人大代表與基層政府信任進(jìn)行直接的對接。在中國現(xiàn)有的基層政治生態(tài)中，無論是作為“基層選民的代表或委托人”，還是作為“基層政府的代理人”，或是“沉默、不作為的政治過程參與者或旁觀者”，抑或是以上三者中的混合體，每一種代表形態(tài)的存在都不直接意味著一定會帶來政府信任度提升或政府信任危機(jī)。

但問題在于：有效的政治溝通是建立良性政府信任結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。在很大意義上，暢通、高效運(yùn)行的基層政治溝通通道是基層政府信任結(jié)構(gòu)中的信任內(nèi)源體。如果人們有通暢的渠道去了解組織的構(gòu)架、存在基礎(chǔ)、運(yùn)行規(guī)則、能力以及實(shí)際功效（通過公開報道和監(jiān)督的渠道等），這將有利于信任文化的萌發(fā)[9]。而中國基層政府信任面臨的最大問題恰恰就在于基層政府與基層民間社會尚不能達(dá)到有效溝通與互動。在封閉壓力型基層政府治理體系下，有效的政治溝通通道難以建構(gòu)。而本應(yīng)扮演政府和社會間溝通、合作橋梁的人大代表沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。這背后隱藏的實(shí)質(zhì)是基層民眾政治參與和訴求表達(dá)、維護(hù)渠道的匱乏。

因此基層人大代表身份均衡與政府信任之間的關(guān)系，很大層面上取決于在當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)中，人大代表是否能夠切實(shí)成為政府和社會之間溝通、互動、乃至合作的一個中介渠道或載體。這意味著，基層人大代表盡管可以扮演不同的角色，但其綜合角色必須有明確的導(dǎo)向性均衡。這種導(dǎo)向性均衡概而言之可以歸納為：基層人大代表應(yīng)當(dāng)是基層政治中一種開放性、連接性的政治參與實(shí)體，他們不應(yīng)成為封閉型自上而下或自下而上的政治過程中政府和社會的分界線，而應(yīng)成為開放型政治過程中政府和社會溝通、互動的橋梁。而這種導(dǎo)向性身份均衡的建構(gòu)，并不能僅僅依靠代表主觀意愿的選擇，更多地需要我們在制度和結(jié)構(gòu)層面對基層政府、基層民眾的行為進(jìn)行引導(dǎo)，以此為基點(diǎn)達(dá)成對基層人大代表身份的新形象的塑造。

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[6]于建嶸：《人大代表專職化是基層政治發(fā)展的方向》，載《農(nóng)村工作通訊》2010年第16期。

（作者系中央編譯局政治學(xué)博士后、中共交通運(yùn)輸部黨校講師。本文系中央編譯局社科基金青年項(xiàng)目“基層人大代表的身份均衡與政府信任——善治維度下的探討”階段性成果）