網絡調查：人大立法后評估促進公眾參與的重要方式

戴激濤 李錦濱

一、問題的提出

為了提高立法質量、保持法規社會適應性的需要，廣東省廣州市人大常委會日前又出新舉，針對修訂后施行已逾八年的《廣州市大氣污染防治規定》，率先向市民發出網上參與立法后評估的邀請，旨在通過拓展向公眾公開征集意見和建議的途徑，進一步全面掌握法規實施效果[1]。其實，早在2009年9月，甘肅省人大常委會在對《甘肅省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》進行立法后評估時，就專門在甘肅人大網站上開辟了評估專欄，以了解法規實施情況，訪問量達2520人次[2]。作為人大改進立法工作，提高立法質量的新探索，立法后評估邀請民眾參與不僅是保障公民知情權、參與權等憲法權利的應有之義，而且是實現黨的十八大報告中所提出的“堅持人民主體地位”，“最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業、積極投身社會主義現代化建設，更好保障人民權益，更好保證人民當家作主”的基本要求。那么，在互聯網時代，作為公眾參與重要方式的網絡調查對于立法后評估的價值與意義何在？公眾網絡參與立法后評估又應如何常態化、規范化和制度化？這就是本文試圖探討的問題。

二、立法后評估需要公眾參與：價值與意義

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，“后立法時代”的立法后評估日益為各級人大立法工作所重視。2008年，全國人大常委會將“立法后評估”寫進工作報告。2010年，全國人大常委會首次啟動了立法后評估試點工作，對科學技術進步法和農業機械化促進法的有關法律制度進行了立法后評估試點工作。目前，已經有北京、上海、浙江、福建、江西、山東、湖北、海南、重慶、四川、云南、甘肅、寧夏等省級人大常委會及太原、杭州、寧波、青島、廣州、珠海、武漢、長沙等市級人大常委會已經或者正在對地方性法規進行立法后評估。從本質上來說，立法后評估是立法活動的延續，評估對象是法律、法規及其所確立的制度與規范，評估所依據的信息資料是法律、法規的實施情況及公眾的認同感，目的是提高立法質量[3]。從各地實踐來看，地方人大的立法后評估大多是在地方性法規實施一段時間后，采用多種方式對法規的執行情況、實施效果、總體質量等方面進行綜合分析評估，類似于對已經施行的法規進行“體檢”[4]，有的地方還形象地把這項工作稱為“立法回頭看”[5]。

為保證評估過程中能夠廣泛征求民意，大多數地方人大都將問卷調查作為立法后評估信息收集整理的基本評估方法，如2005年上海市人大在對《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》開展立法后評估時，就對有直接利害關系的社會公眾和一般社會公眾分別進行了問卷調查。廣東省人大常委會法工委在2007年對《廣東省建設工程項目使用袋裝水泥和現場攪拌混凝土行政許可規定》和2010年對《廣東省流動人口服務管理條例》進行立法后評估時，也都使用了問卷調查的方法。目前，通過問卷調查來征求民意，是各地人大促進立法后評估民主化的普遍做法。問卷調查又分為紙質版和網絡版兩種形式，上文提到的廣州市人大常委會邀請市民網上參與對《廣州市大氣污染防治規定》立法后評估，就屬于通過網絡的技術支持向公眾征集意見和建議的形式。這種形式相對于傳統的紙質版問卷調查具有及時性、便捷性、高效性和靈活性的特點，在一定程度上節省了人力、財力和物力，是信息時代促進公眾參與立法后評估的重要方式。

在現代國家，“沒有公民協商和參與，民主最終是一個空洞而無實際意義的概念。”[6]立法后評估同樣需要公眾參與，其意義有三點：第一，有助于提高立法質量、了解法規實施情況。第二，有助于強化公民意識，培養公民美德。在共同參與對法律法規實施狀況的評估活動中，被評估的法律法規成為了一種交往媒介，通過參與討論，可以促進社會公眾間的彼此信任、相互了解，分享彼此的人生價值觀，從而形成公共理性以有效解決問題。這不僅因為“民治和代議政府最大的需要就是全體的人民，都能了解國家就是他們自己”[7]；更重要的是，“生機勃勃的創造性的社會主義是由人民群眾自己創立的”[8]。第三，有助于進一步發揮人大的監督作用。作為國家監督體系的重要組成部分，人大監督是國家最高層次的監督，在法治國家建設中具有重要地位。通過公眾參與立法后評估，可以幫助人大及時發現法律法規實施中的問題并提出修改完善方案，以提升法律法規的實施效果。

三、網絡調查作為公眾參與立法后評估的重要方式：廣州的做法

作為實現立法民主化的重要機制，公眾參與在我國的立法實踐中有著明確的規范依據。我國現行憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”其中，網絡調查就是保障人民通過網絡參與立法活動的一種重要途徑。

為規范和保障公眾參與立法后評估工作，廣州市人大常委會專門出臺了《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，對立法后評估的公眾參與進行了具體規定，并將網絡調查明確為立法后評估征集公眾意見的法定方式。評估辦法的第四條規定：“立法后評估應當遵循公開透明、公眾參與、客觀公正、嚴謹科學的原則。”這就意味著，在立法后評估的整個過程中，都應當遵循公眾參與原則，每個公民作為獨立主體在地方立法后評估的每個環節都應當受到平等的尊重和對待，每個公民的意見和建議都應當受到平等的關注和重視。評估辦法的第十三條還規定：“法制工委在制定評估指標和評分表以后，應當組織開展下列評估活動：（一）通過實地調研、召開座談會和專家論證會、書面發函等方式，征集市人大常委會相關工作機構、法規的組織實施部門、其他相關政府部門和相關單位、區（縣級市）人大常委會和政府、社會組織、市人大常委會組成人員、市人大代表、行政相對人、專家學者和公眾的意見；（二）通過網站、立法官方微博或者報紙公開征集公眾意見。法制工委可以委托社會組織對法規的立法質量和實施效果進行民意調查。”由此可見，人大常委會法制工委在組織立法后評估工作中，通過網站、立法官方微博或者報紙公開征集公眾意見是其法定職責，網絡民意調查是人大常委會法制工委開展立法后評估活動的重要組成。同時，對評估過程中所反映的問題的處理，評估辦法第二十二條規定：“法制工委應當將公民、法人和其他組織在評估過程中反映的行政管理方面的具體問題整理匯總，及時移送法規的組織實施部門。”這就保障了所征求的意見能夠得到及時的移送和處理。此外，為保障公眾參與立法后評估的實效，廣州市人大常委會還設計了各種具體機制，如對組織實施立法后評估主體的責任規定，對立法后評估組成人員必要時可邀請公眾代表的規定，對做好評估組服務保障的信息公開規定，對立法后評估報告情況應當通過網站、立法官方微博或者報紙向社會公開的規定等等。

應當說，在網絡參與已成為我國公民政治參與新形式的當下，廣州市人大常委會通過制定地方法規的方式保障公眾參與立法后評估，是落實黨的十八大提出的“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”的積極實踐和有益探索。但是，網絡是一把雙刃劍，我們需要“對這個獨特而極其重要的通訊媒介的未來作出明智的選擇”[9]，那么，在人大的立法后評估工作中，在網絡環境下又應如何保證公民的充分理性的有序參與呢？

四、對完善立法后評估網絡調查的思考：憲法商談的視角

在立法后評估工作中，網絡調查如何充分實現真實民意而不至于流于形式？這里試從憲法商談的視角，對完善立法后評估網絡民意調查談談一些思考。

隨著協商民主日漸成為西方民主政治理論的新潮流，世界各國開始重視其在國家政權機關的運用和實踐。協商民主的核心觀點是，現代國家的立法和決策的正當性應當建立在自由平等的公民間的充分商談的基礎之上。憲法商談是協商民主的核心概念之一，以憲法為中心的商談程序被視為協商民主實踐的基本要素，在推進協商民主進程中，憲法具有極其特殊的價值，“一部民主的憲法不但能夠為具有相同思想的人們提供商談的空間，而且還能增加未被孤立的有關群體的成員與持不同觀點的人們進行對話的可能性。”[10]最重要的是，通過憲法的商談能夠促進多元主體彼此包容，理性商談，互惠合作，使得針對共同問題的不同的解決方案能夠進行充分的開放討論。我們黨的十八大報告中也明確指出，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”在立法后評估涉及群眾切身利益的實際問題的討論中，也應當通過各種途徑和方式廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識，增強合力。故此，在立法后評估公眾參與的規范化制度化建設中，應當重視憲法商談的力量。

具體說來，將憲法商談融入立法后評估網絡參與的制度建設，可以從以下兩方面進行努力：一方面，通過憲法教育促進公眾網絡參與，使立法后評估活動同時成為一項普法活動。在我國這樣一個法治后發型國家，公民的法律意識亟待提高。為此，可以通過地方人大的立法后評估活動，使之成為憲法教育的重要途徑。如地方人大在相關網站上發布立法后評估信息時，不僅僅發布對被評估對象的相關文本鏈接，是否可考慮將憲法及相關的法律法規的相關內容同時上傳，使每個參與者明確自己作為共和國公民的基本權利和義務，促進公眾對公民責任的理解和擔當。只有當每個參與者在充分了解公民基本權利義務后，才能對自身的公民身份有著深刻認同，也才能依據憲法及相關法律法規對被評估的對象發表客觀公正的評論，平等地與其他參與者進行理性討論，避免非理性的個人宣泄。另一方面，建立公眾參與立法后評估的網絡商談機制，保證網絡調查的實效性。可邀請有關高等院校、科研機構、社會組織等單位引導公眾理性參與網絡商談，并對公眾的意見和建議及時進行收集、分析、處理和反饋，可嘗試通過網絡構建起立法后評估的專門商談平臺，在充分提供各種評估資料和信息的前提下，促進各方利益訴求之間、民眾與專家之間意見的交流和交鋒，這樣也有利于探索不同利益訴求者之間的協調平衡機制，促使被評估的對象得到全面、系統、充分的討論。同時，對群眾的各種意見和建議要及時反饋和公布，采納和不采納都要說明理由。最后，在立法后評估報告中應形成明確清晰的評估意見，使之成為未來完善立法的重要依據。

注釋：

[1]章寧旦：《網上征集民意應用制度固定下來》，載《法制日報》2013年5月27日。

[2]李高協等：《甘肅省立法后評估的探索與思考——以甘肅省實施人防法辦法評估為例》，載《人大研究》2010年第9期。

[3]參見許志安：《立法后評估初探》，載《中國人大》2007年第8期。

[4]參見趙琦玉等：《立法后評估：給法規作“體檢”》，載《浙江人大》2011年第5期；王君宏等：《重慶人大開展立法“體檢”》，載《公民導刊》2012年第12期；趙志峰：《蘭州首次為地方性法規“體檢”》，載《法制日報》2013年4月11日。

[5]尚陵彬等：《“立法回頭看”將成長效機制》，載《寧夏日報》2011年12月1日；儲皖中等：《六載“立法回頭看”還需法定化》，載《法制日報》2010年5月8日。

[6] Michel Pimbert & Tom Wakeford， Overview-Deliberative Democracy and Citizen Empowerment， PLA Notes 40， 2001， p.23.

[7]【美】保羅·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，羅家倫譯，中國政法大學出版社2003年版，第134頁。

[8]《列寧全集》（第33卷），人民出版社1985年版，第53頁。

[9]【美】查爾斯·普拉特：《混亂的聯線——因特網上的沖突和秩序》，郭立峰譯，河北大學出版社1998年版，第4頁。

[10]Cass R.Sustain， Designing Democracy： What Cons

-titutions Do， Oxford： Oxford University Press， 2002， p.41.

（作者單位：廣東財經大學法治與經濟發展研究所，廣東財經大學法學院。本文系廣東省哲學社會科學規劃項目“協同治理下憲法商談建制化研究”〔批準號GD12YFX01〕的階段性成果）