失地農民養老保險問題文獻綜述

李金東 薛璐 王耀輝

【摘 要】建立失地農民的養老保險是新型城市化的必然要求。農民一旦失去土地，其原有的保障方式及生活方式都會發生改變，如何建立健全失地農民的養老保險體系，已成為擺在學界和實踐部門面前的一個重要問題，此項制度不僅影響到失地農民的當前和今后的生活，也影響到經濟社會的良性運行與發展。筆者在分析了建立失地農民養老保險的必要性和存在的一些主要問題的基礎上，重點從政府角度，探討了失地農民養老保險的改進措施。

【關鍵詞】失地農民 養老保險 政府

國內學術界也對失地農民的養老保險問題進行了較深入的研究，取得了一些富有價值的研究成果，主要表現在如下幾個方面。

一、失地農民定義及類型

失地農民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農民。劉菁認為，失地農民是指國家因法定原因而征用、征收農村集體土地所造成的無地或少地的農村居民。而李春斌則認為，失地農民，顧名思義，就是指失去土地的農民。從社會學的角度，失地農民是指在我國現代化進程中由于城市擴張和小城鎮建設，而逐步失去包括林地、耕地、其他農用地的農民；從法學角度看，失地農民是指因失去土地而失去土地上包括財產權利、基本生活保障的權利、就業機會的權利以及與土地相關的一系列相關權利的一類特殊法律主體。

劉萬兆等指出，我國失地農民失地大概有3種情況：因為城市發展被征地，這些農民離城市較近，土地補償額也相對較高，主要依靠在城市務工、經商獲得生活來源，大部分人還保留宅基地；基礎設施建設被征地，因為修路、開渠、建水庫等土地被征用，但這些農民的土地補償金不高，而且由于遠離城市，信息不靈，謀生手段較少，失地農民的生活相對困難；工業用征地，其中一些失地農民被選招為占地工。

由此可見，失地農民是現代化、城市化過程中出現的特殊群體，他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，處于進退兩難的尷尬境地。他們既不享有城鎮居民的社會保障，也不享有農村的土地保障，生產生活存在著風險。

二、為失地農民建立養老保險的必要性

國土資源部統計資料表明，1991 ～ 2007 年我國實際征占農業耕地數為6074 萬m2～ 6420 萬m2，按人均占有土地533 m2計算，失地農民數達到7093 萬～ 7525 萬人。袁斌等指出，失去土地的農民，一無技術、二無資金、三無就業門路，在原有土地具有的生產資料和社會保障雙重功能喪失后，失地農民面臨再就業困難、子女就學困難、養老及醫療無保障等方面問題，其中“老無所養”的后顧之憂尤為突出，而地方政府很難解決數量如此龐大的失地農民就業及生活保障問題。

另外，農村不僅是中國老年人口最多的地區，也是老齡化程度和老年人口撫養比最高的地區，而失地農民的養老問題尤為突出。由此可見，建立失地農民養老保險制度迫在眉睫。建立失地農民養老保險制度是老齡化社會的必然要求。

三、失地農民養老保險現狀

隨著社會的發展，經濟較為發達的地區越來越重視失地農民的養老問題，并開始著手進行養老保險制度的探索。但由于我國社會保障制度發展不完善，各地經濟發展水平不同步等原因，不同地區失地農民的養老保險制度模式也不同。根據筆者閱讀的相關文獻，主要有以下模式：（1）政府型被征地農民養老保險模式，即以各縣、市區人事勞動和社會保障局為實施部門，運作失地農民養老保險；（2）商業型失地農民養老保險模式，即以商業壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位，各投保行政村交了保險費后，簽訂保險合同，按合同規定，商業壽險公司履行給付養老金義務。

沈蘭等指出浙江省嘉興地區實施的“土地換保障”養老保險模式有官辦性、強制性等特點，并體現了政府的責任。同時，籌集的資金進入財政專戶，專款專用，并實行收支兩條線管理。資金由個人、集體和政府三方負擔農村。因此，嘉興模式是以政府為主導的，可以稱其為政府型失地農民養老保險模式。而浙江省義烏市失地農民的安置采用的是發放土地補償款并利用商業保險為失地農民的養老進行保障的模式。

邱道持等指出，商業養老保險相當于把有形的土地以貨幣形式留存，永遠歸村集體經濟組織所有，且資金通過商業壽險公司運作，在保值增值方面具有一定的優勢。但是因為投保時投資金額不高，每年的固定收益和投資分紅的收益不多，養老保障水平較低。而失地農民社會養老保險是一種政府行為，財政補貼很大，養老保障水平較高，且具有穩定性和可靠性。因此，失地農民更傾向于社會養老保險。

失地農民保險在實踐中形成的這兩種模式既具有共同點也有區別。兩種模式的共同點在于都是在政府的支持下將失去土地的農民納入社會保障范疇，而非把現金一次性發放給農民，而這兩種模式的重要區別則主要體現在資金籌集方式、資金運營方式、基金管理模式以及保障水平方面。由此可見，目前的失地農民養老保險模式，采用了兩條完全不同的路徑。雖然路徑方向不同，但都是基于失地農民是需要養老保險這一基本判斷而制定相應的政策的，具體采用哪種養老模式還需要依據各地的具體情況而定。

四、總結

失地農民養老保險屬于社會保障體系。構建和完善失地農民養老保險制度應具備宏觀的、更長遠的眼光，認真歸納總結我國建立失地農民養老保險制度的實踐，深入研究失地農民對養老保險的現實需求特征，并借鑒國際經驗，保障失地農民的合法權益，建立我國失地農民養老保險制度的最優模式。

【參考文獻】

[1]劉菁.論失地農民的社會保障體系建設[J].黨政干部論壇，2007.

[2]李春斌.失地農民作為“隱形”弱勢群體的法律分析——從河北定州“6. 11”襲擊事件談起.