政校關系的囚徒困境及對策研究

趙榮青

【摘 要】政校關系是構建現代學校制度必須面對的重點，而現代學校制度又是我國教育管理體制改革的關鍵，因此，政校關系研究的重要性是不言而喻的。就國內目前的基本研究，基本觀點為：在市場經濟背景下，政府對權力的難以釋懷與學校管理的效率低下是并駕齊驅的，政校分開是解決當下教育改革病癥的良藥，如何確保將這道良藥讓教育這個大病號正確地服下才是癥結所在。在提出解決辦法之前，有必要對問題進行再次梳理。

【關鍵詞】政校關系 現代學校制度 困境 對策

政校關系是構建現代學校制度必須面對的重點，而現代學校制度又是我國教育管理體制改革的關鍵，因此，政校關系研究的重要性是不言而喻的。通過在中國期刊網和其他網站上的文獻檢索，我們發現國內對政校關系的研究零星地散落在以下幾大領域內：如教育管理體制、現代學校制度、學校內部治理結構等。重點研究政校關系的文章總共60篇，但絕大部分是針對高等教育和職業教育。主要對義務教育階段的政校關系研究只有17篇，其中碩士論文2篇，關注點也主要集中在以上三個大的框架之內。在學校內部治理結構上，分別有涉及學校自主辦學、校長負責制、校本管理、教育人事權和教育經費管理問題。此外，政校關系模式也是研究的重點，分析視角有教育學、政治學、法學、公共管理學、制度經濟學等。國內目前的研究基本可以達成這樣的共識：在市場經濟背景下，政府對權力的難以釋懷與學校管理的效率低下是并駕齊驅的，政校分開是解決當下教育改革病癥的良藥，如何確保將這道良藥讓教育這個大病號正確地服下才是癥結所在。在提出解決辦法之前，有必要對問題進行再次梳理。

一、政校關系的現實前提

政校關系中的“政”指的是中央和地方政府包括教育行政部門；“校”在本文是指義務教育階段的公辦普通中小學。顧名思義，政校關系指的是政府和學校之間的關系，其集中體現應在于教育行政部門和學校之間的關系。當下政校關系面臨的現實前提是：

（一）經濟人：公共利益的整體缺失

在進行公共選擇的時候，無論是學校還是政府都是以經濟人的角色出現的。首先，政校部門中的工作人員并不是純粹的、大公無私的，他們也是在為自己的晉升或所在機構而工作的。實際上，他們大部分都是普通人，在面對利益糾紛的時候，他們大都以理性的方式來計算個人利益得失。他們都具有經濟人的特性。其次，作為學校和政府部門的領導人，他們也是經濟人。如果公職部門的領導者都是以公共利益的標準作為行為導向的話，那我們就不太明白為什么要對這些領導者追加越來越多的個人激勵措施了。如校長的績效獎勵和公務員的高福利保障就是最好的例子。最后，學校和政府部門作為整個社會系統中的子系統，要想贏得生存，必須從外界獲得各種物質、信息和能量。誰能在這些物質、信息和能量中占據更多的優質資源，誰就更具競爭力。通過競爭力的加強，學校可以收取可觀的“擇校費”，政府部門也能從上級獲得更多的經費劃撥。從這三點上來說，以經濟人的思維來對待學校和政府是比較明智的。

（二）官僚制：政府地位的相對主導

官僚制是一種以分部分層、集中統一和指揮服從為特征的組織管理模式。受傳統管理思想的影響，政府偏好以微觀的、直接的、具體的手段對學校進行管理，這是一種典型的官僚制管理手段。這種管理體制雖然日益顯現出與時代的不適應性，但是要想在短期內實現根本性的扭轉是不太現實的。在管理模式上，我們不能也沒必要指望完全實現美國式的投資項目管理。基于這樣一種大背景的政治環境，政府在政校關系中的主導地位是可以明確的。再者，從法律的角度來分析：政府和學校的關系實質上是一種行政法律關系，雙方地位具有不對等性，不管兩者關系如何調整，這種地位的不對等性不會改變，政府對學校的管制是現實存在的。因此，政校關系不存在管還是不管的問題，事實已經是這樣：政府主導的地位是相對穩定的。

（三）市場化：社會力量的有限參與

我國政府的主導地位雖然難以改變，但是社會力量的參與已是大勢所趨。放眼世界，伴隨著經濟全球化的浪潮，教育全球化也是大勢所趨。教育全球化要求市場介入對教育資源的配置當中，通過競爭來提高教育服務質量，隨著我國加入世貿組織的承諾的兌現，教育市場化離我們越來越近了。這是外部條件的導火線，再從內因上分析：教育系統本身出現的問題要求第三方力量的介入。在解決基礎教育的發展不均衡問題上，開拓社會多渠道的教育經費投入機制是官方文件提及的重要方面；在改進評價制度，考試制度等問題上，甚至在涉及學校的核心領域課程設置上，學校都在與社會進行著廣泛而有力的探索。但是這些停留在文件層面的話語在現實生活中通常都是有欠行動或尚未行動的表現，可以毫不夸張地說，從學校發展的機遇和歷史來看，社會力量的參與是在學校改進方面最具研究價值的領域。同時也是監督和促進政府權利有效運行的保障機制。

二、政校關系囚徒困境的形成與表現

（一）政校關系囚徒困境的形成

亞當斯密（Adam Smith）曾提出利己性是人的天性。社會中的每個人都在追求個人利益的最大化，與此同時社會利益將會因為個人利益的交叉而自然出現。“他被一只看不見的手引導著，去達到一個他無意追求的目的。” 斯密對社會利益與個人利益的理想化論證是建立在對個體利益的有限度節制的基礎上的，并且他寄希望于個體的自覺性。但是在現實中，個體的社會背景、教育程度、潛在動機和利益評價機制是因人而異的，特別是在信息不完全對等的情況下，個人利益最大化的理性抉擇往往會導致群體利益的受損。在“囚徒困境”中，犯人倘若都以背叛他人的策略來試圖維護自身利益，結果只能是兩敗俱傷。作為博弈論中非合作博弈的經典案例，“囚徒困境”揭示的本質是個人理性和群體理性之間的沖突問題，它以生動的案例再次證明了斯密“看不見的手”的破產。

在政校雙方均以個人利益最大化的經濟人角色展開博弈的現實前提下，政校關系陷入了依靠理想化的“看不見的手”來進行調節的期望之中，根據上文論述，這種“看不見的手”是必定要破產的。政府作為參與方，又處于相對主導地位；社會作為制衡政校關系的有效主體只是有限參與。這兩種信息不對稱的利空因素更是加劇了政校關系囚徒困境的形成。

（二）政校關系囚徒困境的表現

1.學校之間

學校以經濟人的角色參與競爭，彼此之間主要圍繞以下三方面展開博弈：（1）起點：學校辦學資源的到位程度決定了今后學校發展壯大的可能。倘若在起跑線上都短人一截，還談何長遠發展戰略？在當前我國基礎教育語境下，“好”的學校會有更多的資源。而優秀生源擇校的標準很大程度上就是這種“好”，生源質量又是展示學校競爭力的一個重要標志。辦學資源的連鎖效應決定了它在學校之間博弈的重要性。（2）過程：這本應是最能體現學校特色和實力的方面，學校通過自己的教學方法實現辦學目標，通過自己的辦學理念的踐行培養社會人才。可惜的是政府對學校辦學過程過分介入，千校一面的格局使學校之間最精彩的博弈黯然失色。（3）結果：在應試教育的背景下，“好”學校的最終標準甚至唯一標準當然是升學率，只有高升學率才能給學校帶來更實質性的回報。比如更高的擇校費和更多的經費劃撥，當然也還有學校領導職位的升遷。由于對起點和結果的過度重視而忽視了過程，學校辦學唯權唯上的浮躁心態便“蔚然成風”，學校育人的本質悄然喪失。一旦學校競爭的風向標出現了錯亂，學校之間就會陷入可悲的“個人理性”狀態，同時也意味著“群體理性”的缺失，這就是所謂的囚徒困境。

2.政府之間

地方政府之間的競爭是世界范圍內普遍的現象，而這種競爭在我國表現為圍繞著績效而展開的資源競爭。政府機構中，與學校之間關系最為密切的是地方教育行政部門。受績效考核制度的激勵，地方教育行政部門在有限的資源下展開競爭。首先，這里的績效是個相對概念，必須與其他相同性質的機構進行比較才能獲得。其次，在地方教育行政部門的管轄范圍內，能產生績效的有限資源就是學校。學校辦得“好”，績效就高，上級的撥款就多，在相鄰地區帶來的影響就大，附近家長和學生通過“用腳投票”的方式來選擇地區學校的同時也間接地選擇了地方教育行政部門，這又能為績效考核增添亮麗的一筆。而這一切都要追溯到學校的“好”上來，也就是上文提及的生源質量和升學率。于是地方教育行政部門便會千方百計地“應付”上級部門，與地方學校一起辦“好”學校。當學校和地方教育行政部門為了實現“個人”利益最大化，在背離素質教育政策下推行著應試教育對策的時候，作為政校關系最終指涉的整體教育質量自然無法提高，“錢學森之問”激起的熱議就是最好的論證。

三、政校關系的改善對策

（一）道德領導

1.學習人：以學習為目的

在世俗社會代替信仰社會，市場化與功利主義成為生活的主流元素的時候，教育成為人們精神和理想寄托的最后“堡壘”。教育的目的不僅是傳授知識和技能，更重要的是育人。作為育人的場所，教育機構理應有別于以經濟人假設為前提的企業部門，更不應該直接照搬照套企業管理的模式，而是應該注重對學生精神層面，如價值追求、理想信念、學習興趣等高層次需求的引領。而這種引領，就需要“道德領導”的介入。管理思想史中關于人性假設曾有經濟人、社會人、復雜人以及類似的X理論Y理論Z理論等相繼在不同的歷史條件下產生過重大的影響，每一種理論都能在一定條件下得到很好的驗證，這一事實本身也說明人性是多方面的，并且會隨著社會整體環境的變化而發生變化。以個人利益最大化為目的的經濟人作為社會的主流價值也許會在很多領域長期存在，但在教育領域，以學習為目的的學習人也越來越被圈內有志之士廣泛接受和認可，同時社會上呼喚教育回歸育人本真的聲音也越來越強烈。

2.道德權威：引領高層次的需求

當學校中每一個成員都是以學習人的價值觀來要求自己的時候，升學率以及由此帶來的顯性和隱性的經濟收益的重要性便退居其次了。然而學習人價值觀的認同需要學校道德領導的引領。學校是以倫理為主要特征的組織，學校領導者想要獲得學校其他被領導者的認同，除了必須具備科層權威、心理權威、技術——理性權威、專業權威四種權威之外，更重要的是道德權威。只有擁有道德權威的學校領導者才能喚醒人們對真善美高層次的需求。因而在學校，道德規范是領導力的基礎。通過學校領導者道德權威的確立和身體力行，在學校營造一種道德文化，將道德標準內化為全體成員的行動準則。如此，學校之間在道德約束的框架下自然就會將競爭的重點轉移到對教學過程的培養以及學校辦學理念的踐行上來了。

（二）制度規范

1.制定分權制度：財產權的適度獨立

“政校分開”作為新時期處理政校關系的手段之一，對此教育界已達成廣泛共識并將其寫入《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》作為國家政策強制推行，接下來需要做的應該是對政校權責范圍做一個明確的劃分，使學校成為獨立的法人，實現自主辦學。從法理學來說，法人必須具備四個條件：依法成立，有必要的經費來源，有自己的名稱、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任。理論上，獨立法人關鍵是要具備獨立的民事行為能力，能夠獨立承擔民事責任。現實中，受經費主要來自政府的制約，學校人事權，內部管理權等也是受制于政府。財產權、人事權、內部管理權一般被人們認為是學校自主辦學的核心權力，而財產權是核心的核心。在目前狀態下，只有在財產權上做出過渡性的調整才能保證其他核心權力的實現。但是政府是學校產權的所有者，政府相對主導的地位是無法改變的。所以只能適度地放開學校經營的財產權。目前政府撥款普遍不足，致使一些地方政府撥款僅占學校全部支出的1/2甚至1/3。在政府無力大幅提高投資水平的情況下，應考慮在收費標準及其使用上，給學校更大的機動余地。有了獨立的經費來源，學校在經濟命脈上不受制于政府，學校才能真正具備獨立的民事行為能力，具體為學校的人事權和內部管理權。如教師的聘任權，尤其是教師的解聘權。當學校的經費來源不再主要依靠政府的時候，地方教育行政部門來自所轄學校的經費壓力就減小了，這對減輕地方教育行政部門之間的業績競爭也是有幫助的。

2.改革評價制度：完善社會評價機制

評價具有導向作用，而制度是社會經濟發展中的內生資源，具有激勵作用，將評價制度化則能有效地規范成員的行為。關鍵是評價主體的權力，換句話說就是評價權力的分配問題需要重新擬定。從現實來考慮，在市場經濟的體制下，學校只有滿足社會需求才能有效生存。政府和學校的關系不再是單方面的、一維的。在政府和學校之間還存在很多變量，其中社會和市場起著重要的作用。從邏輯上出發，政府在政校博弈中既當“運動員”又當“裁判員”的模式是不能保證效率和公平的。再者，基于權力制衡方面的考量，權力的過分集中必然導致權力的濫用。教育行政部門行政色彩過于濃厚，教育評估和監督容易走向表面化和庸俗化，而政府體制改革又不能一步到位。有鑒于此，引進第三方社會力量的參與，將評估的權力委托給社會，對改革教育評估模式，實現教育公平和教育效率的意義則非常重大。與此同時，地方教育行政部門之間圍繞績效展開的資源競爭便轉化為制度競爭，地方教育行政部門將從學校事務中脫離出來，其關注點將聚焦于宏觀政策的把握和外圍制度的建設。

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