大連市檢察機關執法方式轉變創新的探索與實踐

趙建偉

為適應我國社會主義法律體系建成后法治建設的現實需要，更好地貫徹落實修改后刑事訴訟法、民事訴訟法的實施，進一步鞏固司法改革成果，深化司法體制創新，大連市檢察機關根據自身實際，抓住機遇，從今年初開始，在全國檢察系統率先提出并開展了執法方式轉變創新活動，帶領全市檢察干警著力更新執法理念，轉變執法方式，摒棄執法辦案“潛規則”，樹立檢察機關公正執法的權威，不斷提升檢察機關執法公信力，實現檢察工作科學發展。

一、執法理念的更新，是執法方式轉變的先決條件

在執法辦案實踐中能否充分發揮、完善、體現正確的執法理念，是檢察機關為誰執法、怎樣執法的重大理論和實踐課題，是執法方式轉變創新的首要環節。當前一些檢察人員思想中仍然存在重實體輕程序、重懲治犯罪輕人權保障、重秘密辦案輕開放透明等一些陳舊執法理念。這些陳舊的執法理念與社會主義法治理念相悖，不適應我國社會主義法律體系建成后，信息化條件下提高檢察機關執法辦案能力和公信力的新要求，必須著力更新。

一是要堅持懲治犯罪與保障人權并重理念。懲治犯罪是檢察機關職能所在。尊重和保障人權是憲法確立的重要原則，是檢察機關重要使命和重要職能，修改后刑訴法的核心精神是強化刑事訴訟中的人權保障。為此，要牢固樹立懲治犯罪與保障人權并重理念，保證兩手抓、兩手都要硬，在執法辦案中，嚴格落實修改后訴訟法關于保障人權的規定，在偵查、批捕、起訴和刑罰執行等訴訟環節，大力推行“人性化”辦案方式，要維護當事人合法權益，既注重對被害人權益保護，又注重對犯罪嫌疑人、被告人權益保護。在發揮好懲治犯罪職能的同時，更加注重對人權的保障，真正實現執法為民、執法利民、執法惠民的目的。

二是要堅持程序公正與實體公正并重理念。實體公正與程序公正二者相輔相成，不可或缺。實體公正是程序公正的目的，程序公正是實體公正的重要保證。檢察機關在執法辦案過程中要確立程序優先的原則，嚴格依照程序、規則辦事，及時糾正程序違法現象，始終堅持全面客觀收集證據，堅決依法排除非法證據，切實推進執法規范化建設，從源頭上預防隨意執法、粗放執法問題發生。要確保檢察機關辦過的每一起案件，以及在執法辦案中的每一個環節都能體現司法的公開、公正。

三是牢固樹立理性、平和、文明、規范的執法理念。兩大訴訟法的修改，為文明規范執法提出了更高的標準，這就要求檢察機關在堅持嚴格公正廉潔執法的同時，更加注重理性、平和、文明、規范執法，切實做到”以法為據、以理服人”，融“法、理、情”于執法辦案過程和執法結果之中，讓人民群眾真正感受到司法的人文關懷。

二、領導體制和司法職權配置的創新，是執法方式轉變的客觀要求

根據國家司法體制改革的各項要求，為更好地貫徹落實好修改后的“兩大訴訟法”，切實轉變創新檢察機關執法辦案方式，大連市人民檢察院先后采取了一系列舉措進行領導體制和司法職權配置創新，建立健全科學合理、規范有序的檢察工作運行機制。

（一）延伸檢察機關觸角，組建新的檢察職能部門

一是成立海事檢察部門。根據大連地區特殊的地理環境，大連市檢察院成立海事檢察處，對大連海事法院及其派出法庭的海事海商案件的審判、調解與執行活動進行法律監督；對大連地區海事海商行政訴訟活動進行法律監督；對大連地區基層人民檢察院受理的涉及海事海商重大、有影響的提請批準逮捕、移送審查起訴案件的辦理進行指導，對執法過程中發生的違法情形進行監督；對海事海商審判、調解、行政訴訟和執行活動中發現的職務犯罪案件線索開展初查，或移送職務犯罪偵查部門查辦。

二是成立網絡犯罪檢察監督部門。大連市檢察院網監處自2012年9月份正式履行職責以來，明確職責定位，積極探索執法操作規程，加大對網絡犯罪的檢察監督。針對修改后的刑事訴訟法將電子數據作為一種新的證據形式列出，制定了《大連市檢察院電子數據審查工作規范（試行）》，較好解決了與市公安機關在辦案中對電子數據收集不合法以及對電子數據不重視，導致案件因證據收集不全而難以認定等問題。同時，積極開展對電子數據審查工作的調研，在電子數據的審查上積累經驗，形成一套指導大連市兩級檢察機關電子數據審查工作的方式、方法，促進從事此項工作的復合型人才的快速成長。

（二）適應兩大訴訟法修改，強化相關檢察職能部門

《民事訴訟法》修改后，檢察機關受理的申訴案件，均是經過法院再審的前置程序篩選后的案件，即都已經被法院駁回再審申請或再審維持原判，故監督難度提高，即便是符合檢察監督條件，提出了抗訴或檢察建議，得到改判和糾正的機會也會相應減少，息訴數量和息訴難度將明顯加大。為有效應對修改后民訴法施行以來日益加重的息訴任務，大連市檢察機關經過認真調研和分析論證，設立“兩個中心”，為將會到來的息訪息訴工作打好基礎，進一步維護民事司法公正、維護社會和諧穩定。

一是成立控告申訴檢察協調中心。以大連市檢察機關開展的“執法方式轉變創新年”活動為契機，為有效整合檢察資源，全面履行控申檢察職能，加大對涉檢矛盾糾紛化解工作力度，實現控告申訴檢察工作的創新發展。設立大連市人民檢察院控告申訴檢察協調中心，負責組織、協調、指揮辦理全地區控告申訴案件。

二是成立民事行政檢察監督協調中心。為深入貫徹修改后的《民事訴訟法》，優化檢察資源，強化民事行政檢察工作力量，推進民事行政檢察工作科學發展。設立大連市人民檢察院民事行政檢察監督協調中心。負責對全市檢察機關民事行政檢察部門實行人員統一調度，案件統一調配，實行兩級院一體化辦案機制，該中心的成立有效緩解了當前大連市檢察機關“案多人少”的矛盾。

三、加強工作制度創新建設，是執法方式轉變的制度保障

過去檢察機關在執法實踐中制定的一些工作制度、工作流程，已經與司法改革的新規定，與修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法，及新出臺的相關司法解釋新要求不相適應，出現了制度、程序、標準、責任、評價的真空地帶。大連市檢察機關通過“執法方式轉變創新”活動的開展，深入查擺執法中存在的問題，建立健全了一系列制度完備、程序嚴密、標準具體、責任明確的新制度、新規范。

一是對現有制度進行修訂完善。要以新的法律規定、司法解釋、業務規范以及紀律規定為依據，按照系統、全面、可操作的原則，對現行的工作制度、工作流程進行歸納梳理。大連市檢察機關結合自身實際，修訂完善了執法規范。如完善了偵查一體化機制建設，實現上下一體、區域聯動、協同作戰的工作機制，加大查辦自偵案件力度。修改了聽取律師意見工作流程，進一步加強與辯護律師的交流和溝通，保證辯護律師的合法權益。完善了對公安機關移送涉案財物的監督制度，嚴格規范涉案財物審查、管理制度，切實保障了當事人合法權益。

二是對新承擔的職責進行規范。兩大訴訟法修改，賦予了檢察機關許多新職責、新任務，如刑事訴訟法新增加訴訟違法行為審查糾正、非法取證行為調查核實、捕后繼續羈押必要性審查、證人、鑒定人出庭作證制度等內容。民事訴訟法則賦予檢察機關執行監督、調解監督、檢察建議、調查權等新職責。針對這些新職責、新任務，大連市檢察機關根據工作需要，建立起一系列新制度，以指導和規范執法辦案工作。如完善捕后羈押必要性審查工作機制，減少對輕微案件犯罪嫌疑人的不必要羈押，切實保障犯罪嫌疑人的合法權益。為嚴格規范偵查取證，堅決排除非法證據，進一步明確了非法證據排除規則，建立了重大命案提前介入工作機制。同時，針對修訂后刑事訴訟法中證人、鑒定人出庭作證制度以及證人保護制度方面的新規定，起草了關于刑事案件證人、鑒定人、偵查人員出庭作證工作制度。

三是加強對工作前瞻性研判。新法律的執行，可能會帶來過去所沒有的執法環境和執法局面。兩大訴訟法修改后關于簡易程序案件、二審程序案件、庭前會議制度、息訪息訴工作等都將給檢察機關帶來新的挑戰。因此，必須對工作進行前瞻性制度設計。如完善簡易程序案件出庭工作機制，通過與偵查機關、審判機關的聯系，采取相對集中提訊、相對集中移送審查起訴、相對集中提起公訴、相對集中開庭等方式，建立快速辦理機制。開展了“二審程序”建議開庭機制，由過去被動接到法院通知后開庭轉變為針對某些案件主動建議法院開庭，有效防止了二審法院濫用發回重審權利，提高了審判效率，消除了監督盲點。與法院溝通協商，建立并施行庭前會議制度，切實將尊重和保障人權貫徹到庭審中來。為應對新民訴法施行后檢察機關息訴任務加重，民行和控申部門密切配合、協同作戰，建立民事申訴案件聯合息訴工作機制，最大限度地促進矛盾的有效化解。

四、辦案組織模式的創新，是執法方式轉變的必然趨勢

長期以來，檢察機關作為司法機關的屬性不足，在工作中弱化了司法，突出了行政。我國憲法明確規定了檢察機關獨立行使檢察權，但由于當前存在著檢察機關機構設置行政化、辦案程序行政化、隊伍管理行政化等體制的弊端，造成了檢察機關不能完全依法、有效、獨立地行使檢察權。改革檢察機關現行的管理體制，完善檢察權的配置、行使和監督，是保證檢察權正確獨立行使，維護司法公正的必經之路。

目前，我國法院的辦案組織符合國際通例，它的基本辦案單位是合議庭和獨任法官，往上是審判庭和審判委員會。但是，我國相關法律尚未對檢察機關的基本辦案組織作出明確規定。檢察官的管理更多是依照《公務員法》管理，而不是《檢察官法》，檢察機關辦案組織是由科、處、局等內設機構來替代的，案件審查決定普遍實行案件承辦人——科（處）長——檢察長的“三級審批”制，這種行政審批制長期以來弱化了檢察機關的司法屬性，具有明顯的行政化特點，不利于司法運作的公開透明和司法公信力的確立。因此，建立一套符合司法規律的檢察官辦案責任制及其配套制度，進一步弱化檢察權的行政化色彩，建立新的檢察機關辦案組織形式勢在必行。

國際上通常做法是建立“主任檢察官制度”。主任檢察官制度不同于以往的主訴檢察官制度，主任檢察官是作為行使檢察權的獨立主體，實行檢察長領導下的檢察官辦案責任制，受檢察長領導，對檢察長負責，主任檢察官獨立承擔執法辦案責任，擁有獨立的司法人格，具有辦案權和一定案件的決定權，承擔辦理案件和審批風險等級較低案件的責任。這種在檢察長領導下由主任檢察官審核把關的檢察官辦案責任制，維護了檢察官辦案的獨立性，較好地克服了機制和稱謂上的行政化屬性。以主任檢察官為責任主體的辦案組織模式的變革將帶動檢察官執法理念和執法方式的根本轉變。

建立實行主任檢察官制度，去除檢察職權行政化是規范執法辦案行為，提高檢察機關工作整體水平的重要舉措。主任檢察官制度還有許多問題亟待我們進一步探索和研究，制度上仍然存在諸多局限性，如主任檢察官的職級晉升、待遇、組織規模、內部監督、地方黨委政府支持等問題都需要解決和完善。只有真正解決好這些問題，才能促使優秀的檢察官專心干好自己的本職工作，在業務上精進和發展，競爭主任檢察官，而不再要求行政級別的高低，使檢察官成為檢察機關公正執法的核心。大連市檢察機關在今后工作中將根據自身實際，充分借鑒先進地區經驗，積極探索和思考檢察權去行政化問題和辦案組織模式創新問題，對影響主任檢察官制度進一步深化和推行的瓶頸問題進行分析和論證，力爭在改革中有所作為，為推動檢察機關辦案組織的專業化和司法化提供有價值的參考，推動檢察事業新發展。

五、案件管理模式的創新，是執法方式轉變的重要舉措

大連市檢察機關在案件管理制度上，創新采取“集約化案件管理”模式，在集約化案件管理模式下，減少了傳統模式下案件流轉繁瑣、條塊分割明顯、司法內耗加大、存在監督死角等問題，實現了案件專業化、集中化管理，提高了案件質量整體水平。目前，大連市人民檢察院為貫徹落實好修改后的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》中關于案件質量管理的規定，以及省院開展的“案件質量管理年”活動要求，優化整合了案件管理部門，在原來案管處的基礎上成立案件管理中心，案件管理中心由案件質量管理處和案管大廳組成，是專門負責案件管理的綜合性業務機構，將全面履行案件統一受理、流程監控、案后評查、統計分析、信息查詢、兩大考評、律師接待、檢委會辦事機構、執法風險評估預警組織工作和執法規范化建設等職責。目前，案件管理中心已建立健全一系列配套制度，開始在大連地區全面推行案件管理機制改革創新。

一是規范有序地開展案件受理工作。案管部門已會同其他業務部門明確和細化了案件受理標準和程序。正在積極探索科學的分案模式，建立規范、高效的分案機制。同時，在工作中注意加強與偵查機關和人民法院的溝通協調，進一步明確案件、電子文檔、法律文書的移送要求和方式，實現訴訟程序的有效銜接。

二是嚴格履行流程監控職責。加強法律文書監管，規范、高效地做好法律文書開具、編號工作，保障案件依法、及時辦理。認真落實案件管理部門保管扣押財物的要求，將會同紀檢監察部門對查封、扣押、凍結處理涉案財物進行監督檢查。對于納入流程管理的案件，肩負起對辦案期限、辦案程序、辦案質量的管理、監督、預警工作。對于侵害當事人訴訟權利、不依法履行監督職責、違法處置涉案財物、使用法律文書不當、超期辦案、規避法律退回補充偵查和其他違法辦案的情形，要及時監督糾正。

三是積極探索開展案件質量評查和案件質量管理新方法。案管部門會同有關業務部門采取隨機抽查和重點案件逐一檢查的方式每季度組織開展專項檢查活動，保障修改后刑事訴訟法、刑事訴訟規則的正確實施。加大評查力度，不斷在評查的深度、廣度和效果上下功夫，增強案件評查的實際效果。在評查中，既要注重發現案件質量問題，又要深刻剖析影響案件質量的深層次原因，提出整改措施。同時，積極探索開展案件質量管理的各種載體、途徑和機制，深入研究案件質量管理的指標、評價體系，不斷加強對案件質量管理創新工作的引導、推動。

六、辦案工作區建設，是執法方式轉變的物質基礎

辦案場所是檢察機關執法活動的中心，是檢察機關履行職能的保障平臺，檢察機關必須充分認識到加強辦案場所建設的重要性和必要性。一直以來法院作為司法機關辦案場所是法庭。但是，檢察機關長期以來司法機關屬性不足，行政化屬性較重，以往的辦案場所僅僅是詢問室、訊問室，甚至當事人接待有的還在辦公室進行，這些不符合法律規定、功能單一的辦案場所已經不能適應當前執法辦案和保障人權的需要。必須盡快建設滿足檢察機關辦案工作需求、功能設置齊全的辦公、辦案場所。

為適應新局面、新形勢，大連市檢察機關把辦案工作區建設作為今年貫徹落實“執法方式轉變創新年”活動的重要內容來抓，通過加強硬件建設、制度建設和隊伍建設，提升辦公辦案場所的規范化建設水平。目前，大連市檢察機關的“兩房”建設已經發展到一個全新的階段。兩級檢察院都在加快對院辦公大樓和辦案工作區的新建或維修，更新完善各項檢務設施建設，提高檢務保障水平。加快建立適應現代檢察工作需要的集執法、服務、檢務公開為一體的標準化辦案工作區。市檢察院新辦公辦案大樓即將竣工使用。建成后的辦公辦案大樓將智能化、信息化、數字化容為一體，是一座功能設置齊全、設備先進、科技含量較高的綜合性業務技術辦公辦案用房。設有舉報中心、案件受理大廳、大要案偵查指揮中心、網絡中心機房、視頻會議室、新聞發布中心、報告廳、檔案管理區、各類辦公房間、檢察技術試驗室等辦公場所。同時，將建成功能設置獨立齊全，集科學化、現代化功能化于一體的全新辦案工作區。工作區內設有詢問室、訊問室、談話室、測謊室、法律宣告室、聽證室、會見室等一系列全新的辦案場所，全方位保障辦案安全，切實維護涉案人員的合法權利，為文明辦案、安全辦案提供有力保障。

“執法方式的轉變創新”是檢察機關一項全局性、戰略性的系統工程。當前，正是檢察機關下大力氣推動執法方式轉變的難得時期，務必要將此項工作作為一項重要任務來抓，緊密結合地區實際，認真謀劃，不斷完善各項工作機制，以高度的責任感和使命感把執法方式的轉變創新落到實處，進一步提升檢察機關執法公信力，全面帶動各項檢察工作實現新跨越。