論我國刑事立案程序的缺陷及其改進

張鑫　王德光

筆者認為，我國刑事訴訟法關于立案程序的規定在理論上缺乏充足的根據，客觀上不符合偵查規律，實踐中難以操作，既無助于推動偵查，也不利于保障人權，還導致一些不良后果，必須進行改進。

一、我國刑事立案程序的缺陷

從立法的原意看，中國選擇立案程序主觀目的是為了控制偵查權的濫用和偵查懈怠，嚴格控制偵查權，保護公民的人身權利，促使偵查人員一定要履行職責積極偵查，不能不偵查。應該說主觀愿望是好的，但實際效果并非如此。由于立案程序的設計缺乏理論上的支撐，與實踐脫節，嚴重影響和阻礙偵查功能的發揮，導致了一系列不良后果。

（一）立案程序被虛置

立案程序被虛置，是指實際辦案中辦案人員根本不按照立案程序的要求辦理立案手續，不理會法律關于立案的規定。由于法律規定的立案條件不具有可操作性，為了及時發現犯罪、打擊犯罪，偵查機關在實踐中必然脫離法律的規定而自行其是，不辦立案手續就展開偵查，等偵查結束了再補辦手續。司法機關在司法實踐需要和不科學的程序設計之間無所適從，最后往往選擇了不辦立案手續，違法辦案，這就導致立案程序事實上被虛置。

（二）檢察機關無法按照法律規定辦案，自己設計初查制度，初查異化為偵查

根據刑事訴訟法的規定，立案必須具備兩個條件：一是認為有犯罪事實，二是需要追究刑事責任。由于檢察機關管轄案件的特殊性，在偵查之初往往只有一封舉報信，或者其他的犯罪信息，面對這樣的條件，檢察機關根本無法做出立案或者不立案的決定。而不立案又不合法，不能進行偵查，檢察機關只好另謀出路，通過制定司法解釋的方式自行降低偵查程序啟動的標準，設置了“初查”制度。1999年最高人民檢察院發布的《關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》規定，“初查是檢察機關對案件線索在立案前依法進行的審查，包括必要的調查。”《人民檢察院刑事訴訟規則》第173條規定，在初查過程中，可以采取詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據材料等不限制被查對象人身、財產權利的措施。不得對初查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結初查對象的財產。由于初查可以僅根據舉報線索而發動，具有較強的隨機性特征，這就使檢察偵查機關可以繞過立案程序，隨機性地啟動偵查程序，而立法所規定的正式程序即立案程序被虛置不用了。然而，偵查人員進行“初查”時，不采用偵查手段是無法獲取證據的。為了獲取證據，偵查人員必需采用相應的偵查手段（如詢問證人、檢查帳目、訊問犯罪嫌疑人等）進行調查，這必然導致偵查手段的非法使用。也就是說，依法應在立案后實施的偵查權，在“立案前審查”或“初查”階段就被使用了，出現“偵查行為前置”、“初查制度異化為偵查制度”的現象。實踐中大量的偵查行為、偵查措施在初查中被使用，初查措施超過了《刑事訴訟法》第110條規定的“審查”的內涵和外延，有時也超越了《人民檢察院刑事訴訟規則》第173條對初查的種種限制規定，初查行為已變成事實上的偵查行為，初查異化為偵查，初查階段濫用偵查手段。與此相應的是偵查權的虛置。由于靠初查破案，立案以后，案件事實已基本清楚，案件的主要框架在立案前已基本確定。法律規定的偵查權實際上對案件的定性、定量已無更進一步的積極作用，立案后的偵查已經沒有太大的意義，立案后偵查權的作用被虛化了。

不僅如此，由于立案條件設置過高，為了化解風險，減小壓力，繞開立案程序，越來越多的檢察機關主動尋求紀檢監察部門的支持，依賴紀檢監察部門的“雙規”來進行案件的初期調查。

（三）立案條件過高，立案難，致使偵查不作為，有漏案，案件得不到及時偵查，放縱罪犯

立案程序對立案條件設置了較高的門坎，再加上錯案追究，撤案嚴格控制等刑事政策的影響，使偵查機關在立案時持謹慎態度，立案把握上從嚴，即出現人為地將立案的條件升格，提出“立得了，捕得下，訴得出，判得了”的要求。這一要求使偵查人員在立案時就要考慮到案件的最后處理，立案條件上升為判決要求，結果導致一部分案件出于謹慎考慮而不立案。從公安機關的偵查看，容易使偵查機關對本應該按刑事案件查處的案件被當成是一般治安案件來辦理，也直接導致了在司法機關之間互相推諉、群眾控告、舉報無門的問題，最終給群眾帶來告狀難、立案難的問題，使一部分犯罪分子逃脫了法律嚴懲，受害人的生命財產得不到有效的保護。根據最高人民檢察院的工作報告，各級檢察機關進行立案監督，應當立而沒有立，檢察機關通知立案的情況居高不下，1998年是5027件，2000年是20809件，2001年是18447件，2005年16662件，2006年是17940件。“從立案程序啟動刑事訴訟不符合訴訟的邏輯和規律，減損了刑事訴訟懲罰、打擊犯罪的機能”。在檢察機關偵查中，由于初查偵查化，偵查虛置，導致案件查不透，放縱犯罪的情況可能更為嚴重。司法實踐中，由于初查缺乏法定的調查手段，但許多案件又必須采取相應的偵查措施才能查明犯罪事實，再加上檢察機關的偵查手段本來就落后，檢察機關在初查中遇有反偵查活動時，更加束手無策，因此，往往會出現案件事實查不清的情況，而犯罪事實查不清又不能“立案”，致使被迫放棄一些犯罪案件的偵查，造成犯罪分子逃脫刑事責任的追究。由于靠初查破案致使一些案件因查不透而出現“夾生”，待立案后已無法糾正，這是一些案件查不明、訴不出的原因之一。

（四）立案的意義異化成考核標準，導致“不破不立”、“邊破邊立”或“有案不立”現象較為嚴重

“不破不立”、“邊破邊立”等現象是當前司法實踐中普遍存在的問題。由于情況嚴重，公安機關在1997年前后進行過專門的調研和治理。“寧夏公安廳通過對七個公安局的刑事案件立案進行調查，發現已經立案數只占應立的50-70%。立案不實的表現為，一是自行提高立案的標準，二是發案地點不清，沒有現場的一般不立，三是不破不立，四是以備查為名不立案。”2000年，四川省對全省立案中不破不立、漏報瞞報、弄虛作假等進行調查發現，1994-1999年6月，全省刑事案件立案數只占可核實應立案件數的65.8%，重大案件立案數占可核實數的70.6%，據此，年平均漏立案5萬起，年漏立重大案件1萬余起。

調研人員將上述情況原因，歸結為，一是公安機關對如實立案重要性認識不足；二是統計基層基礎工作薄弱；三是地方黨政干部干預，進行“一票否決”；四是公安機關的考核指標體系不科學完善。實際上筆者認為根本的原因是兩條，一是考核辦法不科學。過去追求破案率，即已經破案件與已經立案的比例，不破不立自然就有最好的成績；二是立案程序的設置不科學。沒有立案程序，就不可能有“不破不立”、“邊破邊立”現象。現在各級公安機關只考核破案的絕對數，不再考核立案數，情況有所好轉，但立案程序沒有改革，很多問題依然存在。

（五）立案前的審查行為失控，隨意立案，缺乏監督

由于初查是將偵查工作置于了立案之前，因此，致使這一訴訟過程失去了程序上的監督。立案前的手段立法不明確，如何審查，應遵循的原則和程序等都沒有規定，因此隨意性很大，現行法律對立案前的調查手段、線索等沒有有效的監督方式，初查不成案成為一個權錢交易很好的借口，不立案成為辦案人員或個別領導干部處理非常案件的工具，初查成為腐敗的一個平臺，成為一個失去監督的死角。按照有關規定和實踐操作要求，立案后由于有統計、備案、要結果等等措施，對偵查形成了一定監督。立案了才能納入監督范圍，一方面統計了數據，另一方面，還要上報備案。而不立案就無法進入監督的視野，對不初查，瞞案不報，瞞案不查，隨便初查等情況監督失效。現在有的地方采取招標初查，交換初查等方式解決監督問題，但也不是根本之舉。

實踐中，有的地方隨意立案的問題也比較突出，“刑訴法修改后，檢察機關展開了立案監督，有的的地方由于監督力度大，公安機關考核力度大，有些地方的公安機關采取有案就立，不行就撤。部分地方的公安機關怕被監督而盲目立案，或者插手經濟糾紛，違法立案。據統計，2001年山東淄博市某區公安機關偵破刑事案件2757件，當年報捕279件，移送起訴和直訴416件，移送起訴只占當年偵破案件的15%；近三年來，公安機關立案數平均以每年25%的數量增長，而報捕案件數平均增長不到10%。大量的刑事案件如何處理的不得而知。”

二、我國刑事立案程序的改進建議

（一）取消立案程序，還偵查以本來面目

從根本上講，立案程序阻礙了偵查功能的發揮，使偵查無法展開，也無法保障無罪的人免受追究，因此，解決問題的根本辦法是取消立案程序，同時，將偵查措施分為任意調查行為和強制偵查行為，對強制偵查行為嚴格控制，分權把關，讓偵查發揮其應有的作用，防止偵查的異化和虛置。由于沒有立案程序，就沒有案件外的壓力，檢察機關初查中的尷尬和困惑迎刃而解。取消了立案程序和立案的標準，“立案”不再作為一個單獨的訴訟階段，相應的以獲取犯罪嫌疑信息作為偵查啟動條件，立案程序改造成為犯罪信息登記程序，即線索經過登記，如果認為有可查性，可能涉嫌犯罪，就開始偵查，但每一個偵查措施的采取必須嚴格控制。具體程序和制度作如下設計：

一是建立犯罪線索登記與回執制度。具體來講就是要求偵查機關在接到的公民或單位的報案、檢舉、自首或自己發現犯罪線索，在專門的介質上進行登記，登記的目的是讓人能夠看到，作到有據可查。為了加強監督，偵查部門對相關犯罪信息登記的同時，要對報案人、控告人、舉報人出具回執，證明他們的報案、控告、舉報行為已經被偵查機關收到并且登記。在回執上注明是否立案，承辦人是誰，報案人、控告人、舉報人依據回執來查詢是否開始偵查，偵查人員是誰，以保障他們對偵查是否啟動的監督權。如果未立案，有權要求公安機關解釋，群眾認為該立不立的，可以向上級申請復議。犯罪線索登記制度是啟動偵查的法律手續，對報案的客觀記錄。線索是偵查合法性的基礎，這一制度有利于偵查的及時啟動，有利于案件的司法統計，回執程序也有利于對偵查機關的監督。二是對犯罪消息的簡單審查和處理。根據不同情況，報經有關機構或者領導批準進行偵查，或者轉處。無論是啟動偵查或者轉其他部門都要向當事人反饋。這樣設置有利于案件的分流，不至于浪費人力物力。三是偵查的發動。初步確認是應該偵查的信息后，偵查機關就應該立即展開偵查活動，根據線索情況，采取相應的偵查措施。四是保證對偵查行為的動態監督。每項偵查措施、尤其是強制性偵查行為都要經過審批，特別是限制人身、財產的偵查行為更是如此。要設置第三者對偵查措施進行審查。五是賦予被偵查對象申訴權和控告權，進行有效的權利救濟。

（二）采取緩沖辦法，降低立案標準，初查合法化，允許撤案，改進初查辦法

在取消立案程序不太可能的情況下，可采取緩沖的辦法，即保持刑事訴訟法規定的“立案程序”的基本框架不變，規定職務犯罪偵查在立案之前需要進行“初查”，以法律形式詳細規范初查的法律地位、任務、目的、條件、初查程序、時限、初查行為的步驟、內容、方式、權限、行使初查職權的主體、初查材料的證據效力等內容，以確立職務犯罪偵查的啟動程序；同時，規定正式偵查的條件、目的、任務和偵查措施，進一步明確初查和正式偵查的界定，建立起完善的職務犯罪偵查程序。初查從偵查機關通過各種途徑獲取犯罪嫌疑信息時啟動，初查時可以采用除拘留、逮捕、搜查、扣押、凍結之外的強制措施和調查措施。降低立案標準，強調立案條件的主觀性，不以立案數作為考核標準。要轉變理念，放開立案，對立案條件準確把握，立案要求放低。要允許撤案，因為立案是內部程序，撤案是法律規定的措施，不應該過分考核。要特別強調的是，如果保留立案程序，那么科學確定考核指標至關重要。取消所有以立案為考核和統計指標的規定，考核和統計以結案人數為準，不以立案案件數為準。對撤案的考核要科學，撤案不能當做錯案對待。對不起訴的考核也要科學界定，沒有必要人為設置不起訴指標。