完善公益訴訟制度的幾點構想

黃治文

新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規定以法律的形式開啟了我國民事公益訴訟制度。據此筆者認為，我國的公益訴訟制度是指法律規定的機關和有關組織根據法律的授權，對違反法律、侵犯社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的訴訟制度。但由于我國法律對公益訴訟制度規定過于原則，目前尚未出臺相應的配套司法解釋，導致實踐中存在諸多不好操作、不便操作的問題。因此，深入研究相關問題具有重大現實意義。

一、公益訴訟制度的幾點構想

（一）誰作公益訴訟制度的起訴主體

對于公益訴訟起訴主體，世界各國的規定各不相同。英美法系規定較寬，美國的《清潔空氣法》《清潔水法》等法律規定，“任何人”都可以依照本法就企業、政府等損害環境的行為提起公益訴訟，“任何人”既包括公民個人、企業和社會團體，也包括政府和檢察機關；在英國，檢察長、政府機關可提起公益訴訟，社會團體或公民個人經檢察長同意后，也可提起公益訴訟；大陸法系普遍禁止公民個人提起公益訴訟，并嚴格規定提起公益訴訟的組織。如德國、日本只允許消費者組織對消費者權益保護提起公益勝訴。我國的公益訴訟起訴主體采取的是基本法（民事訴訟法）+單行法的制度模式，只有“法律規定的機關和有關組織”才能成為公益訴訟的起訴主體。按照現行模式，目前能確定的主體只有行使海洋環境監督管理權的部門（《海洋環境保護法》90條規定“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”），其它機關和組織尚不是公益訴訟起訴主體，如果出現污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會利益的行為，目前還沒有合法的起訴主體，長此以往，將會造成社會公共利益得不到法律的有效維護。因此，有必要及時修改環境保護法、消費者權益保護法、文物保護法等單行法律，增加相關的公益訴訟起訴主體的規定，做到司法實踐中有法可依，切實保護公共利益，推進經濟社會發展。

（二）哪些情形屬于受案范圍

“公共利益”（“社會利益”）包括各種公共資源利益、公共設施利益、公共財產利益和各種環境利益等，是一個和私人利益相對應的概念，是一個經常出現但立法上又無具體規定的用語，具有抽象性、動態性和不確定性的特點。我國對公益訴訟的受案范圍采取列舉式+概括式的方式加以規定，列舉的是污染環境、侵害眾多消費者合法權益兩類最典型的案件，“損害社會利益的行為”是一個概括性的規定，這一規定明確了公益訴訟的受案范圍包括但不限于“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件，其它損害社會公共利益的行為同樣可以納入公益訴訟的范圍，但到底其它哪些損害社會公共利益的行為同樣可以納入公益訴訟，目前還不明確，不便于在司法實踐中操作，筆者建議通過立法解釋或者司法解釋作出具體規定，界定哪些行為屬于損害社會公共利益的行為，如可明確公益訴訟的受案范圍，包括污染環境案件、侵害眾多消費者合法權益案件、嚴重的破壞自然資源案件、國有資產流失案件、社會保障案件、公共衛生案件等。

（三）與普通民事訴訟的程序有何區別

1.關于案件管轄問題。按照民事訴訟法的一般規定，公益訴訟可由損害行為地的基層人民法院管轄，損害行為發生在幾個人民法院轄區的，有關的人民法院都有管轄權，但后立案的人民法院應當將案件移送先立案的人民法院。鑒于有些公益訴訟案件損害面寬、涉及面廣、社會影響重大，必要時，最高人民法院、高級人民法院可以指定中級人民法院或有條件的基層人民法院管轄特殊類型的公益訴訟案件。

2.關于訴訟時效問題。按照現行法律規定，對于一般的民事訴訟案件，訴訟時效為2年，如果不在規定的期限內起訴，將會喪失勝訴權；但對于“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。公益訴訟是保護社會公共利益的，本應和國家利益一樣，不受訴訟時效的限制，但為了確保社會公共利益得到及時有效的保護，可以統一規定一個較長不宜過長的訴訟時效，如5年，也可以根據違法行為損害利益的不同，分別確定2至5年的訴訟時效，以追究違法行為者的法律責任。

3.關于舉證責任問題。公益訴訟按被訴對象的不同，可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。對于行政公益訴訟，被告是行政機關或法律法規授權的組織，應遵從行政訴訟原則，由被告承擔舉證責任。對于民事公益訴訟，一般的民事訴訟實行“誰主張，誰舉證”的原則，但考慮公益訴訟的特殊性，可以由法律作出規定，實行舉證責任的特殊分配，對于法律規定的免責事由及其加害行為與損害后果之間不存在因果關系等特殊問題，由被告承擔舉證責任，就原告提出的主張提出證據加以證明，如因環境污染案件引起的損害賠償訴訟，現行的舉證責任分配就是如此。

4.關于判決執行問題。一般來講，對人民法院發生法律效力的判決、裁定，當事人必須履行，一方拒絕履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行，也可由審判員移送執行員執行。但對公益訴訟案件，人民法院作出判決、裁定生效后，當事人拒絕履行的，可由審判員移送執行員執行。

5.關于法院的調查審理問題。人民法院應當依職權調查取證，不受當事人申請調查范圍的限制，對于當事人沒有主張的事實，如果涉及公共利益的保護，人民法院也可主動審理，不受當事人訴訟請求的限制。

6.關于其它問題。公益訴訟的訴訟程序，還涉及受理標準、財產保全擔保、原告放棄訴訟請求、承認對方請求、和解、調解、撤訴、裁判效力等訴訟行為，建議由司法解釋作出嚴格的規定進行規范。

二、完善公益訴訟的配套措施

第一，建立“公益訴訟基金”。公益訴訟作為一種特殊的訴訟行為和制度，需要一定的經費作保障。可由國家財政撥款解決，但最好還是建立“公益訴訟基金”，資金來源上，可由國家財政撥款、社會捐助、被告敗訴后無人認領的賠償金和其它資金組成。“公益訴訟基金”主要用作公益訴訟原告敗訴的起訴費用、鑒定費用和其它費用開支，由原告在提起公益訴訟之前向公益訴訟基金會申請。有“公益訴訟基金”作保障，可消除原告怕承擔敗訴費用的顧慮，避免放棄公益訴訟的行為發生。

第二，建立獎勵制度。作為提起公益訴訟的法定機關和有關組織，都是為社會公共利益而不是為個人利益，他們提起公益訴訟需要花費大量的時間、精力和費用，需要落實專門人員，甚至還要聘請專業人員和律師。為了激勵他們更好的維護社會公共利益，實現司法公正，對于勝訴的原告，可由國家給予一定的獎勵，經費可在“公益訴訟基金”中列支，也可以由國家財政直接解決。

第三，建立公益訴訟監督管理制度。公益訴訟利國利民利社會，要由各級人大常委會加強對涉及公益訴訟的法律執行情況的監督，由各級人民政府、上級主管部門加強對承擔起訴職責的機關和有關組織的管理，建立健全相關的監督制度和考核管理辦法，落實有關機關、組織及其法定代理人的職責，對不認真履行職責的單位、組織和個人從嚴追究，對失職瀆職構成犯罪的，移交司法機關處理。

第四，加大宣傳教育力度。應將公益訴訟制度納入“六.五”普法的內容，采取多種形式，加大宣傳教育力度，形成全社會都關心、重視、支持公益訴訟制度的良好氛圍，為公益訴訟制度的順利實施創造良好的社會環境。

第五，加強理論研究。借鑒先進經驗，豐富我們的公益訴訟制度，推進我國公益訴訟的不斷成熟完善。