“小產(chǎn)權(quán)房”存在的原因及風險分析

王麗英

摘要：近年，城市商品房價格居高不下，而市場剛性需求卻持續(xù)增長，集體土地上價格低廉產(chǎn)權(quán)不完整的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)勢而生。“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生和發(fā)展除了價格和剛性需求的推動作用外還有其他原因。本文著重從經(jīng)濟、制度和法律的角度闡述“小產(chǎn)權(quán)房”存在的必然性、可能性及屢禁不止的原因；分析了“小產(chǎn)權(quán)房”利益相關(guān)各方可能承擔的風險，為開發(fā)商、集體土地所有者和購買者各方的決策提供參考意見。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；集體土地

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵

“小產(chǎn)權(quán)房”中涉及的產(chǎn)權(quán)的概念并不是法律的概念，而是一種通俗的說法，是一個與“大產(chǎn)權(quán)”或者是“完整產(chǎn)權(quán)”相對的概念。目前相對于“大產(chǎn)權(quán)”的“小產(chǎn)權(quán)”有多種解釋。第一種，相對于開發(fā)商完整的土地使用權(quán)的“大產(chǎn)權(quán)”，購房人的分割土地使用權(quán)為“小產(chǎn)權(quán)”。第二種，相對于交易限制較少的普通商品房的“大產(chǎn)權(quán)”，對入市條件和購買者均有較多限制的保障房的產(chǎn)權(quán)為“小產(chǎn)權(quán)”。第三種，相對于同時有國土資源管理部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證和由房管局頒發(fā)的房屋所有權(quán)證（以下簡稱“兩證”），“兩證”齊全的城市商品房的“大產(chǎn)權(quán)”，集體所有土地上只有鄉(xiāng)政府頒發(fā)房屋所有權(quán)證、或者土地證和房產(chǎn)證均無的，“兩證”不齊全的房地產(chǎn)的“小產(chǎn)權(quán)”。本文所說的“小產(chǎn)權(quán)房”是指集體土地上“兩證”不齊全的房地產(chǎn)。

目前的“小產(chǎn)權(quán)房”依據(jù)集體土地使用權(quán)的主體和獲得方式不同可以分為四類。第一類，集體組織代表以合法名義申請的多余建設(shè)用地，非法自主開發(fā)。農(nóng)村集體以“舊村改造”、“新農(nóng)村建設(shè)”等合法名義申請集體建設(shè)用地，在本集體土地上開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)，并對集體以外成員銷售的房地產(chǎn)。第二類，集體組織以其所有的土地與開發(fā)商合作開發(fā)。農(nóng)村集體私自以本集體的土地與開發(fā)商合作開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)，產(chǎn)品中除少數(shù)分配給集體成員以外，對外出售的房地產(chǎn)。第三類，土地以非法的方式流轉(zhuǎn)給開發(fā)商。農(nóng)村集體以租賃或者買賣的方式將集體土地轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，開發(fā)銷售的房地產(chǎn)。第四類，農(nóng)民個人將自建住房非法轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員。農(nóng)戶在自家宅基地上建設(shè)，私自將多余的住房向集體外成員銷售的房地產(chǎn)。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”存在的原因

“小產(chǎn)權(quán)房”是價格與剛性需求矛盾，城市化進程加快，經(jīng)濟利益的驅(qū)動等多因素催生的產(chǎn)物。在國家和各級政府的各類治理政策下，“小產(chǎn)權(quán)房”的交易持續(xù)升溫，市場持續(xù)發(fā)展。綜合分析，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在和發(fā)展有法律、制度、社會和經(jīng)濟等多方面的原因。

（一）法律與制度因素

1.土地制度因素。我國實行土地的社會主義公有制度，全國土地分別屬于國家所有和集體所有。城鄉(xiāng)“二元”土地所有制下，集體土地所有權(quán)不完整。《土地管理法》中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，給與適當?shù)难a償后可以征收或征用集體土地，而且補償標準只對耕地補償標準做了明確的規(guī)定，建設(shè)用地的征收沒有補償標準的規(guī)定，集體土地所有權(quán)權(quán)益得不到有效保護。集體組織成員采用跟開發(fā)商合作的方式來保護自己的權(quán)益，為“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)提供了有利的條件。

集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和宅基地，集體土地的流轉(zhuǎn)限定在集體組織內(nèi)部或集體之間，跟國有建設(shè)用地相比存在同地不同權(quán)的問題。而且在土地的征收補償中，集體土地補償費選小于城鎮(zhèn)土地拆遷補償費，存在同地不同價的問題。集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的限制，造成了權(quán)利的不平等，集體組織及其成員為了獲得跟國有土地同等的權(quán)利，在“無形市場”上流轉(zhuǎn)其土地，推動了“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展。

2.戶籍制度。當前我國城鄉(xiāng)“二元”的戶籍制度，對“小產(chǎn)權(quán)房”市場的發(fā)展和繁榮起到了推動的作用。農(nóng)村居民可以通過申請，免費獲得較大面積的宅基地建造自己的住宅，而且宅基地具有繼承和永續(xù)使用的特點。而城鎮(zhèn)居民卻必須從開發(fā)商手里高價獲取土地使用權(quán)和房屋的所有權(quán)。當前一些城市居民的收入跟農(nóng)村居民的收入相差不多，在相當?shù)氖杖霔l件下卻要支付更高的資金來獲取房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，居住權(quán)的不平等，使得許多城市居民想法設(shè)法、甚至弄虛作假去購買集體土地上的房地產(chǎn)。

3.住房保障制度。近兩年我國致力于保障房的建設(shè)，保障中低收入階層的住房問題。可是當前保障房質(zhì)量問題、經(jīng)濟適用房和廉租房的購房人和承租人的資格審核不嚴，中低收入階層的城市居民的住房問題得不到有效保障。

4.法律因素。我國《土地管理法》中對非法轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地地的處罰規(guī)定不夠明確，《城市房地產(chǎn)管理法》中對于在集體土地上違法開發(fā)商品房并銷售的主體以及購買主體沒有明確的處罰規(guī)定，相關(guān)的“小產(chǎn)權(quán)房”的治理文件中規(guī)定較為籠統(tǒng)或者執(zhí)行不力。開發(fā)商、集體土地所有者或使用者、購買者對當前“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀和預期比較樂觀，使得“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止。

（二）社會因素

隨著城市化進程的推進，農(nóng)村人口不斷向城市遷移，農(nóng)村閑置土地增多，為集體土地開發(fā)建設(shè)提供了基礎(chǔ)。農(nóng)村土地閑置，農(nóng)民對集約利用土地認識提高，農(nóng)村集體中對集體土地的開發(fā)建設(shè)謀求利益的支持者越來越多。

城市化進程加快，農(nóng)民的生活觀念和方式都在向城市靠近。農(nóng)民已經(jīng)適應(yīng)了城市中的高樓大廈和較高的基礎(chǔ)設(shè)施水平，對自己宅基地的利用上也有了更多的想法。住宅建設(shè)成本的增加，農(nóng)戶從自己的住宅上獲益的思想，是促進“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)的一大因素。

（三）經(jīng)濟因素

1.集體土地所有者和使用者的利益因素。對于集體土地的所有者和使用者，將土地讓與開發(fā)商或者以其他方式開發(fā)房地產(chǎn)，獲得的經(jīng)濟效益往往比目前的效益高十幾倍甚至幾十倍，可以迅速提高生活水平，提前過上小康生活。集體土地所有者和使用者對當前短期利益的追求，為“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生起到了推動的作用。

2.開發(fā)商的利益因素。對于開發(fā)商，租用、買受或者與集體合作開發(fā)商品房可以節(jié)約成本，獲得更高的利潤。開發(fā)商使用國有土地開發(fā)商品房時需要交納土地出讓金、土地補償費、拆遷補償費、安置補助費等各項費用和各種房產(chǎn)和土地相關(guān)稅金，而且城市國有土地中的拆遷補償費往往比租用或者買受集體土地的費用要高出幾倍甚至十幾倍。開發(fā)商的最終目的是獲得利潤，而利潤由售價和成本決定，節(jié)約了成本可以提高企業(yè)的開發(fā)利潤。企業(yè)為了獲取高額的利潤，甘愿冒著非法獲取集體土地被處罰的風險。

3.購買者的利益因素。“小產(chǎn)權(quán)房”低廉的價格，對購買者存在極大的誘惑，為“小產(chǎn)權(quán)房”市場的發(fā)展起到了推動的作用。目前“小產(chǎn)權(quán)房”的價格是國有土地商品房價格的一半，動輒可以節(jié)約十幾萬或幾十萬的購房成本。我國城市居民的月平均收入跟城市房價的單價相差較大，居民為了擁有屬于自己的房產(chǎn)，對城市有歸屬感，相比買較小面積住房或者租用住房，許多居民愿意購買“小產(chǎn)權(quán)房”。

三、小產(chǎn)權(quán)利益各方的風險分析

“小產(chǎn)權(quán)房”不是合法產(chǎn)物，對于小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)各方存在著法律的、經(jīng)濟的各種風險。

1.社會的風險

“小產(chǎn)權(quán)房”對集體土地所有者的經(jīng)濟利益的誘惑，使得在城郊集體土地上開發(fā)普通住宅和在遠郊區(qū)的集體土地上開發(fā)別墅情況普遍存在。土地資源的稀缺性和有限性，過度地開發(fā)集體土地，必然會減少農(nóng)用地的數(shù)量，降低農(nóng)用地的質(zhì)量等級，造成土地利用結(jié)構(gòu)的失衡。同時農(nóng)用地中的耕地是，“吃飯”的地，國家18億畝耕地紅線的劃定，是為了保證國家的糧食安全和社會的穩(wěn)定。在集體土地上大量開發(fā)住房，對于18億畝耕地紅線的保護產(chǎn)生了威脅。18億畝耕地紅線是生命保護線，一旦突破耕地紅線，國家的糧食安全遭到威脅，會造成社會的不穩(wěn)定，甚至是動亂。

2.農(nóng)民集體組織的風險

集體組織在看中集體土地轉(zhuǎn)讓、出租建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的當前的經(jīng)濟利益，對集體土地的過度開發(fā)，剝奪了后代人對土地的相關(guān)權(quán)益。同時一旦小產(chǎn)權(quán)房被國家認可或者國家征收該部分土地，集體所有土地面積將減少，會限制農(nóng)村居民生活水平的持續(xù)提高。

同時，同開發(fā)商簽訂出租、轉(zhuǎn)讓或者買賣協(xié)議的是集體土地所有者的代表。而集體土地的轉(zhuǎn)讓、出租等必須經(jīng)過集體組織中2/3以上成員的同意，一旦集體中一部分成員不同意，集體將處于被動的狀態(tài)，處于集體與農(nóng)戶、集體與開發(fā)商的多重糾紛中。如果最后跟開發(fā)商的協(xié)議中違約，會造成集體經(jīng)濟損失。

3.開發(fā)商的風險

開發(fā)商為了降低房地產(chǎn)開發(fā)的成本，選擇集體土地開發(fā)，可能會帶來更多法律風險。由于集體土地是集體成員共同決定的，集體成員中某些農(nóng)戶的極力反對或刻意阻撓會增加與集體的矛盾。同時開發(fā)周期會延長，使得資金不能及時收回，影響企業(yè)的發(fā)展。由于開發(fā)周期的延長，影響開發(fā)商與購買者之間合同的執(zhí)行。不能如期交房產(chǎn)生的退房風險和經(jīng)濟賠償，影響開發(fā)企業(yè)的信譽，甚至是企業(yè)的生命。

4.購買者的風險

在小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)各方中，影響最大或者說是承擔最大風險的是購買者。首先是經(jīng)濟風險。購買者沒有取得的相關(guān)“兩證”，其房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)得不到法律的保護。一旦集體所有者收回土地，或者國家征收或征用集體土地，或者國家出臺對 “小產(chǎn)權(quán)房”進行嚴肅清理的政策，購買者可能就會造成財和物兩空的局面。其次是法律風險。根據(jù)合同法，購房者與開發(fā)商的購房合同的效力有限，一旦購房合同產(chǎn)生經(jīng)濟和權(quán)利糾紛，無法得到法律的保護。再次，生命危險。開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的過程中，房屋如果存在質(zhì)量問題，造成的生命健康的損害，維權(quán)艱難。

“小產(chǎn)權(quán)房”在我國許多城市都存在，對集體土地的管理和房地產(chǎn)市場的發(fā)展都產(chǎn)生了一定的沖擊。我國應(yīng)該盡快解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問題，有效合理地管理集體土地，促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康地發(fā)展和運行。

參考文獻：

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[2]程浩.中國小產(chǎn)權(quán)房：現(xiàn)狀、成因與問題.[J]中共中央黨校學報，2009，13（02）.

基金項目：池州學院人文社會科學研究項目；2012年池州社科聯(lián)項目（B2012006）。

（作者單位：池州學院）