新生代農(nóng)民工市民化的社會管理制度研究綜述

劉海鑫

摘要：實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化是解決三農(nóng)問題的根本途徑，本文從社會管理制度的角度分析新生代農(nóng)民工市民化的制度性障礙，將新生代農(nóng)民工市民化的社會管理制度分為以下三個方面，即新生代農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度，新生代農(nóng)民工進入城市的社會管理制度，新生代農(nóng)民工融入城市的社會管理制度。在此基礎(chǔ)上，將當前影響新生代農(nóng)民工制度因素進行分類匯總，找出其中的優(yōu)點和不足。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；市民化；社會管理；制度

新生代農(nóng)民工市民化問題已經(jīng)成為目前社會各界關(guān)注的熱點問題，專家學者從不同的角度對其進行分析并提出了很多建設(shè)性的措施。制度因素是阻礙新生代農(nóng)民工順利實現(xiàn)市民化的根本障礙，必須認真分析目前社會管理制度的制度安排和制度設(shè)計的根本依據(jù)，進而提出相應(yīng)的改革措施，為新生代農(nóng)民工順利實現(xiàn)市民化提供制度保障。

一、制約新生代農(nóng)民工市民化的社會管理制度因素

現(xiàn)有研究普遍認為，新生代農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)取決于現(xiàn)有的制度能否為他們提供較大比較利益的理性考慮。二元戶籍制度及由其衍生的就業(yè)制度、社會保障制度等一系列制度人為地制約著新生代農(nóng)民工市民化的進程。李強認為城市農(nóng)民工的地位變遷都受到了戶籍制度的阻礙，這導致城市農(nóng)民工仍然居于城市社會分層的最下層。王春光也認為，與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的一整套制度設(shè)計和安排造就了農(nóng)民工群體、農(nóng)民工現(xiàn)象和農(nóng)民工問題。賀鳳娟認為，影響新生代農(nóng)民工市民化的社會結(jié)構(gòu)因素主要包括戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度、城市住房制度、農(nóng)村土地制度。韓雪認為新生代農(nóng)民工市民化的制度制約突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)對立的二元戶籍制度、缺乏流動性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、城鄉(xiāng)分割的勞動力市場制度、城市封閉的社會保障制度四個方面。鐘德龍、陳銀蓉指出，二元戶籍制度、城鄉(xiāng)分割的勞動力市場制度、僵化的土地制度、落后的教育培訓制度、政府管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變的落后嚴重制約著新生代農(nóng)民工的市民化。

二、新生代農(nóng)民工市民化的社會管理制度措施

1.新生代農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度

目前相關(guān)學者關(guān)于新生代農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的相關(guān)社會管理制度的建議情況如下：蘭竹虹、石東偉提出要加快農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，首先要加快土地征用制度改革，將土地征用納入規(guī)范化、法制化軌道；其次要完善耕地流轉(zhuǎn)制度與機制。在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度和落實嚴格的耕地保護制度的前提下，允許農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)。

目前政府關(guān)于新生代農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理政策展望主要有：2012年11月29日，國務(wù)院常務(wù)會議上，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改，主要內(nèi)容是提高征地補償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標準的10倍。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。從現(xiàn)有的文獻資料可以看出，學者對于新生代農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的土地制度研究較少，可能是因為一些學者認為新生代農(nóng)民工與土地的關(guān)聯(lián)性不大，土地制度是否完善不是制約新生代農(nóng)民工市民化的主要因素。

2.新生代農(nóng)民工進入城市的社會管理制度

目前學者關(guān)于新生代農(nóng)民工進入城市的社會管理制度建議情況有：楊春華指出，應(yīng)當分階段、分層次推進戶籍制度改革，放開縣域城鎮(zhèn)戶籍，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工縣域市民化，同時建立統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)準入制度，消除對農(nóng)民工的就業(yè)歧視，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者同工同酬；蘭竹虹、石東偉認為要深化戶籍制度改革，加快落實放寬城鎮(zhèn)落戶條件的政策，讓有強烈離農(nóng)愿望的新生代農(nóng)民工和愿意退出農(nóng)村耕地的農(nóng)民優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并且享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民在就業(yè)、培訓、社會保障、子女入學等方面的同等權(quán)益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度；朱勛克、汪雁、劉蕾認為，需要對現(xiàn)行的戶籍制度、村（居）委會選舉制度、就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度、醫(yī)療制度、財政制度進行評估，查找其制度瑕疵及缺失，在此基礎(chǔ)上進行修正完善。

目前參政黨和議員及官方關(guān)于新生代農(nóng)民工進入城市的社會管理政策展望主要有：2012年兩會期間，致公黨中央建議“選擇部分省市進行試點，將新生代農(nóng)民工納入公共服務(wù)均等化的范疇”；2012年兩會期間，全國政協(xié)委員董協(xié)良建議“加快取消與戶籍相聯(lián)系的教育、醫(yī)療、住房等各種城鄉(xiāng)隔離制度，為從根本上解決留守兒童問題提供制度保障”；教育部副部長杜玉波表示，會督促各地出臺落實進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的方案并將分赴京滬粵等地督促指導落實方案；住建部部長姜偉新表示，明年保障房計劃開工600萬套，房地產(chǎn)市場調(diào)控政策現(xiàn)在還沒想放松；人力資源和社會保障部副部長、黨組副書記楊志明表示，國務(wù)院將積極穩(wěn)妥推進農(nóng)民工有條件進城落戶，維護農(nóng)民工權(quán)益，同時人社部將采取更有力措施，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。國家發(fā)展和改革委員會副主任、黨組副書記朱之鑫稱，醫(yī)改已進入攻堅克難的關(guān)鍵時期。

3.新生代農(nóng)民工融入城市的社會管理制度

目前學者關(guān)于新生代農(nóng)民工融入城市的相關(guān)社會管理制度的建議情況有：楊春華認為要健全農(nóng)民工權(quán)益保障體系，加快推進義務(wù)教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等與戶口性質(zhì)相關(guān)配套制度改革，逐步剝離附著在戶籍上的各種福利待遇，推進基本公共服務(wù)均等化；孫瑞灼認為，要從深化城市管理體制改革、改革現(xiàn)有的社會保障制度這兩個方面來解決農(nóng)民工市民化問題。

全國總工會新生代農(nóng)民工問題課題組提出要大力提高農(nóng)民工的社會政治地位，加強對新生代農(nóng)民工的人文關(guān)懷；貫徹落實修改后的《選舉法》有關(guān)城鄉(xiāng)居民選舉“同票同權(quán)”的規(guī)定，制定相關(guān)措施切實保障農(nóng)民工的選舉權(quán)，增加其參政議政、權(quán)益表達、參與決策管理的渠道和機會。蘭竹虹、石東偉認為要推進農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)，政府應(yīng)從實際出發(fā)，建立多層次的農(nóng)民工社會保障制度；逐步建立覆蓋全體農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷社會保障體系，完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法；將新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保險制度，實現(xiàn)應(yīng)保盡保；提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌；降低社會保險繳費水平。朱勛克、汪雁、劉蕾指出要對新生代農(nóng)民工的工會組建、黨團建設(shè)等進行評估，查找其制度瑕疵及缺失，在此基礎(chǔ)上修正完善，讓新生代農(nóng)民工能夠有序參與工會及黨團組織。

目前參政黨、議員及官方關(guān)于新生代農(nóng)民工融入城市的社會管理制度展望有：2012年兩會期間，民建中央《關(guān)于積極有序推進農(nóng)民工市民化的提案》建議“建立健全公平的社會保障機制，消除人為差別，增強農(nóng)民工對城市社會的認同感”；全國政協(xié)委員王書平《關(guān)于加快城市新生代農(nóng)民工社會融入的提案》建議“進一步深化戶籍改革，努力消除新生代農(nóng)民工市民化的制度性障礙，逐步放寬大中城市戶口遷移限制，積極探索適合新生代農(nóng)民工的低收費、廣覆蓋、轉(zhuǎn)接方便的社會保障體系”；全國政協(xié)委員遲寶榮《關(guān)于改善流動人口社會保障的提案》建議“國家財政對社會保障的支持，是建立新型社會保障體系的必要條件。各級財政應(yīng)盡可能撥出部分用于流動人口的社會保障資金的投入，并加強資金的監(jiān)管力度”；2012年12月初人力資源和社會保障部發(fā)布了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見的通知，農(nóng)民工參保后顧之憂有望解決，意見反饋截止時間為2012年12月16日，但通知未明確暫行辦法具體的出臺日期。

三、對研究現(xiàn)狀的評價

1.對新生代農(nóng)民工市民化問題的研究不夠深化

從文獻綜述上看，政策建議普遍圍繞著我國現(xiàn)有體制的弊端來展開的，這影響著對新生代農(nóng)民工市民化問題研究的深化。

2.沒有系統(tǒng)考慮新生代農(nóng)民工市民化的制度因素

目前關(guān)于新生代農(nóng)民工市民化的制約因素很少從制度和成本兩方面進行分析，并沒有將圍繞于新生代農(nóng)民工市民化制度因素進行系統(tǒng)的整合，沒有徹底厘清它們之間的緊密聯(lián)系，而制度障礙又是影響成本高低最主要的因素。許多學者只是對戶籍制度和社會保障制度進行分析，并沒有從就業(yè)、教育制度等多方面進行制度設(shè)計。

3.沒有根據(jù)新生代農(nóng)民工外部特點和內(nèi)部差異進行研究

目前新生代農(nóng)民工市民化問題的研究主要是基于與其父輩的對比進行研究，對這一群體自身外部特點和內(nèi)部差異的對比研究還是很少的。由于新生代農(nóng)民工市民化問題具有長期性和復雜性，這種研究不利于從根本上采取有針對性的措施。

4.研究新生代農(nóng)民工市民化的一些啟示

新生代農(nóng)民工市民化因其自身的特點和內(nèi)部差異會出現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢，必須緊抓這一主線進行研究分析，應(yīng)從新生代農(nóng)民工市民化的社會管理制度角度出發(fā)，對新生代農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度、進入城市的社會管理制度、融入城市的社會管理制度這三個方面進行循序漸進的分析，對新生代農(nóng)民工市民化的社會管理制度設(shè)計進行探索。

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（作者單位：重慶理工大學）