論土地儲備的運行與優化

毛志芳 劉劍 趙寶蘋

摘要：當前全國各大城市土地市場一片“繁榮”，各地房價節節攀升。當人們把目光投向高漲的房價之余，將矛頭指向了土地的一級市場。而與土地一級市場密切相關的土地收儲，越來越多成為政府融資的重要手段。因此，如何根據政府導向及社會經濟發展制定合理的土地收儲計劃，規范土地收儲程序，避免資金風險，探索適于當地土地收儲的模式顯得尤為重要。本文立足于南昌市土地儲備行為，結合國內其他城市的土地收儲模式，分析南昌市土地儲備模式、并提出優化南昌市土地儲備模式的建議，以期促進南昌全力打造核心增長極，實現大發展。

關鍵詞：南昌市；土地儲備；運行優化

一、當前土地收儲情況

伴隨著改革開放，我國的土地使用制度從“三無”轉變到了“三有”，使得國有土地使用權的價值在政府管控下逐步推向市場，土地儲備機構也逐漸從國外引進轉向國內并在各地逐步推行，結合我國的社會主義市場模式，逐步實現了政府在土地管理的實踐中實現資源與資產并重的目標。

就上海、杭州、南通當前三種土地儲備模式而言（見表1），南昌市土地中心的運作模式幾乎是杭州與南通的翻版，但仍略有不同，特別是供應土地的主體與權力是代國土局行使，儲備中心無權進行獨攬，這也造成南昌市土地儲備中心只是一個代理事業單位，這勢必影響南昌市土地儲備工作的有效開展，影響政府對一級土地市場的管控。

二、南昌市土地儲備模式的弊端

（一）土地儲備中心位置關系難界定，沒有獨立土地運營權限，工作主動性弱

土地利用優化配置是實現土地資源合理利用和區域可持續發展的重要途徑和手段。根據南昌市人民政府對南昌市土地儲備中心職責的定位：在市土地儲備委員會、市土地儲備推進領導小組、市國土資源局領導下，統籌、協調、管理全市土地儲備工作，設置高新區、經開區、紅谷灘區作為派駐分中心。南昌市土地儲備中心從職能定位上涉及發改委、建委、監察、國土、財政、規劃、住房、審計等多個部門，但其隸屬于國土局，無任何事權，從運行機制上往往受制于以上各部門的狀態，只是一個“辦事”機構，在“夾縫”中得到各部門協作。而作為駐派機構的分中心境遇更尷尬。分中心以往隸屬于當地縣級政府，在工作協調更有力度，已經形成一套完整收儲體系，新成立的分中心作為市級土地儲備中心的駐派機構，隸屬市級土地儲備中心。

（二）資金運作過于封閉，資金運作風險大

南昌市土地儲備中心及分中心成立之初政府財政撥款作為啟動資金，后期資金主要來源于商業性銀行貸款，但從土地拆遷成本及土地出讓收入所得而言土地收儲可以為政府帶來可觀收入，但對從商業銀行取得貸款，來用于土地拆遷成本，拆遷的進度快慢直接影響著資金的回籠，銀行利息的支付將會是不小的數額，加上受國家、國際金融政策的影響，土地儲備將步履維艱。其實我國大多數城市土地儲備都存在問題：1.土地儲備融資的法規及監管政策不完善；2.土地儲備融資主體性質不明確；3.土地儲備融資渠道和融資模式單一；4.土地儲備融資期限較短。

當土地儲備不能馬上投入市場時，政府保有土地就會產生持有成本，積壓資金，降低資金的流動性，其中的銀行貸款還需支付高額的利息，土地儲備中心要繼續收購土地就要追加大筆的資金。

（三）缺少土地儲備監察

我國土地儲備機構設置的模式上看，主要有兩種：一種是單一結構，土地儲備機構隸屬土地管理部門，如上海；另一種是雙結構，即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構。南昌市土地儲備中心屬于后者，并未建立有效的土地儲備監察，對于土地儲備在整個運作過程中如何避免因政策、資金、合法性帶來的各種風險，往往通過自身的意識來處理。

三、南昌市土地儲備模式優化建議

（一）強化南昌市土地儲備中心行政主動權

南昌市土地儲備中心在對南昌市土地收儲的過程中過分被動，主動性收儲少，被動性收儲較多，這也是土地儲備中心因過少的行政人事權，一方面要為政府實現公共利益最大化，另一方面要實現土地資產的利益最大化，導致無法展開“拳腳”，因此有必要在市政府的領導下，從過多的羈絆中獨立壯大起來，能夠把握收儲的主動權，充分為城市“把脈”。

（二）健全地方行政法規

南昌市對于土地收儲行為以及資金運作大多只是依據2012年市政府制定的《南昌市土地儲備辦法》，缺少有效的法律支持，伴隨著土地儲備業務不斷深入，各種問題將會不斷凸顯，對法律的有效訴求將越來越多，如何合理規范土地收儲行為，則需要更多的法律支持，避免“擦邊球”，使得收儲行為在各個行政部門運作時能夠有法可依。

（三）建立土地儲備信息系統庫及監察制度

隨著信息技術的飛速發展和管理理念不斷創新，管理信息系統正在使用新的技術和方法，向更加實用、廣泛的領域拓展。當土地儲備業務量劇增，城市規劃體系與國土規劃體系不一致，測量體系不斷更新，一個統一的土地儲備信息系統庫的建立將會對進一步提高土地儲備工作的工作效率起到積極作用，便于政府對土地儲備各項業務的總體監控。

（四）建立素質過硬、廉潔的人才隊伍

南昌市土地儲備中心作為隸屬于南昌市國土資源局的事業單位，要想在土地儲備業務中不斷有所突破，實現“經營城市”的理念，既需要專業素質過硬的優秀隊伍，也需要一支廉潔的人才隊伍，不斷推廣土地收儲行為，使土地收儲合理配置城市土地資源的無形的手更強大。

（五）建立更好的協調機制

土地儲備涉及行政主管部門較多，行政事務繁瑣，各種對當地發展及用地單位的有利時機往往在部門之間的協調過程中流失，如何簡化行政程序、避免收儲資金資金風險，建立一套有效的協調機制尤為重要。

（六）建立可持續發展的土地儲備制度

南昌市土地儲備制度建立不是很久，土地儲備中心各個方面工作還不能盡善盡美。對于不同的城市或同一城市的不同發展階段， 采用唯一的模式是不適合我國實際情況的。因此，南昌市土地儲備各項工作應從實際出發，用發展的眼光，以市場機制為基礎， 實現土地資源的優化配置與集約利用，盡快建立一個動態的可持續發展的土地儲備制度。

參考文獻：

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[3]戴雙興.構建政府主導型土地儲備模式[D].福建師范大學，2008.

（作者單位：毛志芳，江西省煤田地質局測繪大隊；劉劍、趙寶蘋，南昌市土地儲備中心經開分中心。趙寶蘋為通訊作者）