生態城鎮化建設的問題和對策

黃荔梅

摘要：福建自然生態資源豐富，經濟發展基礎良好，具有良好的生態建設基礎，但快速城鎮化在顯著改善人民生活水平的同時，也帶來了一系列的環境問題。福建城鎮化建設面臨較大壓力。因此，要把生態文明理念融入城鎮化建設全過程，大力推進福建生態城鎮化建設。

關鍵詞：生態；城鎮化；福建省

黨的十八大強調，“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。福建森林覆蓋率連續36年保持全國第一，是全國唯一一個保持水、大氣、生態環境均全優的省份，要把握好福建生態城鎮化建設的有利條件，把生態文明理念融入城鎮化全過程，加強城鎮化過程中的環境保護，進一步推進福建生態城鎮化建設。

一、生態城鎮化建設的基礎

1.自然生態資源豐富

福建省地處東南沿海，山海資源得天獨厚，人居環境優美舒適，有著人與自然和諧共處的良好基礎，生態環境質量一直位居全國前列。2012年，全省12條主要水系水質保持優良，水域功能達標率為97.9%，是全國四個優質地表水省份之一，且明顯優于全國平均水平；全省23個城市均達到或優于國家二級標準，明顯高于全國平均水平，空氣中二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物濃度低于全國平均水平20%～30%；全省森林覆蓋率63.10%，位居全國首位。

2.經濟發展基礎良好

過去五年，福建省生產總值年均增速達12.6%，經濟總量從突破萬億元增加到2012年的近2萬億元；2012年，公共財政總收入3008.91億元，其中地方公共財政收入1776.21億元；城鎮居民人均可支配收入28055元，增長12.6%；農民人均純收入9967元，增長13.5%。現代農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業加快發展，高新技術產業增加值占國內生產總值的比重達到13.4%，科技促進經濟社會發展指數居全國第五位；城鎮化率從50.4%提高到58.1%；基礎設施日臻完善，港口吞吐量超過3億噸。

3.生態建設扎實有效

福建省委、省政府十分重視生態建設。2001年，在開展大規模的生態保護調查的基礎上，福建提出“生態省”的戰略構想；2002年，建設“生態省”正式寫進政府工作報告，同年11月，福建被批準為全國第一批生態省建設試點省份；2004年年底，《福建生態省建設總體規劃綱要》提出，要在20年內完成以生態農業、生態效益型工業、生態旅游和綠色消費為基礎的生態效益型經濟等六大體系建設；2006年4月，福建頒布《關于生態省建設總體規劃綱要的實施意見》；2010年1月，《福建生態功能區劃》正式實施；2011年9月，出臺《福建生態省建設“十二五”規劃》；2013年年初省委省政府提出由建設“生態省”向建設“生態文明示范區”跨越的新思路和新舉措。目前，福建省擁有國際花園城市2個、國家環保模范城市3個、國家園林城市（縣城）8個、國家級生態鄉鎮16個、省級生態鄉鎮127個，國家級生態村3個、省級生態村120個。

二、福建生態城鎮化建設的壓力

1.經濟發展方式尚未根本轉變，實現減排目標壓力大

福建經濟發展方式尚未根本轉變，產業結構還不盡合理，低能耗、低污染、高附加值的第三產業和高新技術產業占國民經濟的比重較低。特別是近年來，隨著沿海臨港重化工業等產業的發展和人民生活水平的不斷提高，對能源、資源的需求持續增長，而減排要求卻不斷提高；同時，落后產能轉型升級較緩慢，一些重污染、高能耗的工業企業向農村轉移，規模化畜禽養殖污染整治不夠全面，城鎮污水處理設施及其管網配套不夠到位等，實現減排約束性目標的壓力較大。

2.生態環境建設矛盾突出，保持優良環境質量壓力大

福建森林結構不盡合理，森林生態體系不夠完備；流域礦山開發造成植被破壞，生態修復措施不到位，造成水土流失現象仍然存在；危險廢物、電子廢棄物污染等問題日益突顯，個別企業私設暗管偷排，重金屬和危險廢物污染、化學品安全問題尚未根本解決；農村禽畜糞尿等農業廢棄物的綜合利用率低、污染比較嚴重；個別地區農村衛生環境較差，生活垃圾隨意丟棄、生活污水未經處理直接排放，造成部分河段和水源地污染，也影響農村生態環境和飲用水安全。

3.城鎮規劃滯后于城鎮發展，生態城鎮化建設壓力大

新型城鎮化是“生態城鎮化”，需要在頂層設計層面提出生態城鎮建設，讓環境基礎設施建設和污染物排放源防控的水平跟上城鎮化進度。環境保護工作必須深入到發展規劃之中，貫穿于城鎮化建設的全過程。然而，福建至今仍有部分城鎮尚未編制總體規劃，有些鄉鎮的城鎮建設規劃隨意性較強，處于低水平、粗線條階段，缺乏全局性、系統性的城鎮空間布局規劃；在已編制的城鎮總體規劃中，有一部分規劃不符合當地的實際情況，忽視自身優勢和特色，盲目追求高、快、寬、大、亮等形象工程，追求鎮區空間規模的擴張，甚至一些城鎮沿襲先污染后治理、先規模后效益、先建設后規劃和攤大餅式擴張的發展途徑，忽略生態服務功能和生態文明建設。城鎮功能布局不夠合理致使城鎮熱島效應、汽車尾氣污染、噪聲污染等問題比較突出，城鎮濕地、內河、水池面積減少，自然生態系統多樣性趨于單一，生態調節功能削弱。

三、生態城鎮化建設的政策建議

1.加強規劃引導

規劃是城鎮發展的關鍵和靈魂，要牢固樹立規劃先行理念。規劃的編制要遵循自然生態規律與城鎮化發展規律，以資源環境承載力為基礎，以人與自然、社會和諧為核心，以可持續發展為目標，建設健康、高效、文明、和諧、可持續發展的人居環境。基于福建城鎮規劃管理相對滯后的現狀，要強化規劃的引領約束作用。制訂城鎮規劃要著眼長遠、通盤謀劃，具有前瞻性，避免出現“垃圾圍城”、“化工圍城”、“逢雨必澇、逢澇必癱”等現象。城鎮規劃編制完成后，還要根據規劃，研究制訂加快城鎮化進程的實施方案。

2.實施項目帶動

要強化固定資產投資對城鄉統籌發展的引領作用，以項目帶動城鎮化建設。可從產業集聚區基礎設施建設、三舊改造、城鎮基礎設施建設、住房建設、城鄉生態設施建設、新農村建設等方面，精心篩選實施更多的城鎮化建設重點項目。特別要把建設城鎮公共基礎設施配套項目作為提高城鎮化質量的突破口，針對群眾反映的路網建設、防洪排澇、垃圾與污水處理等人居環境優化與整治問題，認真論證、精心策劃，堅持從發展需要、群眾要求的民生工程具體細節做起，把每一項工作做實做好。

3.完善政策體系

要加強政策研究，創新發展理念，建立投融資、建設用地、人口集聚、社會保障、教育的政策保障體系，以突破城鎮化進程中的制約瓶頸。政府及相關部門要制定更加優惠的政策，支持金融機構增加對城鎮建設的貸款扶持；各地要靈活利用城鄉用地增減掛鉤政策，將農村土地整理增加的建設用地指標進行市場化運作，以籌集資金，有效增加城鎮建設的投入；相關部門應進一步研究制定完善推進城鎮化的戶籍、土地、住房、教育、衛生、就業、勞動保險等有關配套政策或實施細則。

4.建立考核機制

要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，把推進新型城鎮化工作作為考核領導班子和領導干部實績的重要內容；進一步加強領導機構和技術服務機構，落實責任主體，實行問責制，統籌協調相關職能部門形成工作合力。建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。加強對資源消耗、廢棄物產生量和綜合利用情況的統計監測工作。

（作者單位：福建社會科學院文獻信息中心）