國外農田水利工程建設管理經驗的借鑒與啟示

中國農村財政研究會課題組

農田水利工程體系是現代農業生產體系的重要組成部分。目前世界上美國等發達國家農業生產穩定，成為世界農業強國，很大程度上得益于這些國家完整的現代農業生產體系，其中包括完善的農田水利體系以及較為完備的農田水利建設財政補貼政策體系。全面了解國外農業發達國家在支持農田水利工程建設和維護農田水利工程正常運行方面的政策和做法，借鑒這些農業強國在小型農田水利建設方面國家扶持的成功經驗，并結合我國的實際國情，可以彌補我國在農田水利工程建設管理方面存在的不足，破解我國長期存在的農田水利運行維護管理問題，從而強化農田水利工程的建設和管理，充分發揮包括“節水增糧行動”建設的高效節水灌溉工程在內的眾多農田水利工程設施的使用效益，為提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全，提高水資源利用效率，維護國家生態安全奠定基礎。

（一）國外補貼小型農田水利工程項目建設的做法

1.美國形成了較為完備的財政補貼體系。

美國政府在其農業發展戰略中突出了政府投入對農業發展的重要作用。在其現代農業的發展進程中，一直注重對農田水利建設財政補貼體系的建設，目前已經形成了較為完善的補貼體系。美國政府對小型農田水利建設項目的財政補貼以政府補貼為主，民間投資為輔，目前美國水利項目60%以上的投資源于各級政府，私人投資所占比例在40%。在每年的財政預算中，美國聯邦政府和州政府都會列明財政對農田水利建設方面的補貼比例，水利建設投資保障性較強。而且，美國松散的聯邦政體決定了其財政分配體制也趨于分散的形態。各州財政收入各自納入本州的財政預算，互不干涉。因此，本州農業水利建設的補貼主要是由本州政府的財政支持，本州政府財政比聯邦政府的補貼份額更大。美國補貼資金管理體系完善還表現在農業補貼資金的編制過程。在編制聯邦政府預算時，各地方政府會將農業補貼資金申請匯總并向上一級政府匯報，編進聯邦預算后，并最終由議會審議通過。審議通過后，聯邦政府和州政府依據預算層層下撥補貼；項目實施之后由專門的評估機構對項目進行評估，衡量財政補貼資金的使用效果。由于美國具有完備的法律體系，使其涉及水利建設的所有經營與決策均納入司法體系，使政府補貼從申請到使用全過程的法制化和規范化程度大大提高，整個補貼流程實現了有序規范，較好地保證了補貼資金發揮效益。

2.歐盟依據外部性進行選擇性財政補貼。

歐盟在對小型農田水利建設項目進行補貼時著重考慮了外部性，這主要是依據農田水利建設項目所具有的公益性特點。歐盟根據小型農田水利項目性質的不同給予不同的補貼，對于正外部性較大的項目給予的補貼力度較大，對于正外部性不是很強的項目給予的補貼力度較小。與其它國家相比，歐盟采取了選擇性支持的財政補貼政策，這與其所處歐洲大陸絕大部分地區自然氣候條件較好有較大關系。因為歐洲長年風調雨順，土地資源和水資源的自然稟賦較好，所以其農業生產條件的寬松給這種選擇性財政補貼政策預留了空間。

3.日本政府對農田水利建設工程給予全面扶持。

雖然日本的《土地改良法》規定農田水利建設與管理應遵循“受益者負擔”原則，但事實上大規模的農田水利建設仍是以政府投入為主，這與小型農田水利工程的公益性和日本國家財力雄厚實際情況具有密不可分的關系。總體上看，日本政府對小型農田水利建設的補貼具有補貼全面、力度大的特點，日本的中央和地方政府更是絕對占據了水利投資的主導地位，水利投資一直在各類公益事業中占居首位，許多補貼項目都是政府全額全程補貼。首先，政府直接給予農業生產者補貼，補貼額度占小型農田水利建設投資額的80%左右；其次，政府還通過無息貸款、貼息貸款等方式給予農業生產者補貼。農業生產者所需承擔的小型農田水利建設投資負擔已經很小了。

4.以色列政府財政補貼使用范圍寬。

以色列由于國土面積小，國家注重發展農業，加之財政實力較為雄厚，因此絕大多數農業水利建設項目都由國家出資，但以色列與各國的不同之處在于其補貼資金使用范圍更寬，以色列不僅對農田水利工程建設進行補貼，而且對先進節水農業灌溉技術研發及應用也給予補貼，通過補貼高新農業水利工程設計研究，以色列建成了世界上較為先進的農田水利系統，使農田水利設施在農業生產中的節水作用發揮到了很高水平，充分達到了“節水”和“增產”的作用。

（二）國外農田水利建設工程運行維護方面的做法

從目前實際情況看，世界各國的小型農田水利工程普遍存在灌溉水費收取難、實際收取率低、財政負擔重、管理效率低等問題。為了提高農民興建水利工程的積極性，重點促使農民管好用好水利工程，建立起小型農田水利工程良性的經濟運行機制，許多國家采用了農民參與灌溉管理的做法。參與式灌溉管理是聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機制。參與式灌溉管理制度以農民用水戶協會為依托，讓農民參與農田水利的興辦、改善、保養及管理，其實質是灌溉管理責任的分權，即重新劃分政府和農戶在水資源開發和利用上的權力和利益。按照這樣的機制設計，灌溉工程設施的運行維護主要由用水戶協會來完成，而費用通過補貼以及向用水者協會會員收取會費來維持。目前世界上有多個國家正在實施用水戶參與灌溉管理的做法，改變了政府包攬灌溉工程管理的做法，把管理職責主要移交給用水戶協會，既能減少政府補貼，又能保障工程運行維護經費的需要，這種方式與國內實行的專業管理與群眾管理相結合的民主管理，既有相似，又有不同。

從參與式灌溉管理應用范圍看，在法國已有1/3的灌溉農田采取了這種管理模式，每個協會的規模為75個成員和250公頃灌溉農田。在墨西哥，81個國有大型灌區控制面積的2/3已經移交給用水戶協會來管理。發達國家農戶參與程度較高，原因在于這些國家，所有權與使用權一致，沒有機制轉換的問題，避免了協會管理者和用水戶的短期行為，增強了對水利項目進行參與和維護的積極性。

從參與式灌溉管理實際運作情況看，在世界銀行提出的“農民用水者協會必須堅持的4條標準”的軟約束下，用水者協會的職責界定和與政府之間的關系基本相同。一般都有獨立的法人地位，主要是接受政府移交的灌排管理權力和責任，具體參與項目灌區規劃、施工建設、運行維護方面的事務，負有從主渠道買水、向用水戶收取水費、協調渠域內的用水矛盾的責任。政府基本不會干預協會的具體事務，除了在經濟上給予資助，還會在業務上給予指導和監督。在不同國家，用水者協會的區別主要在贏利目標定位和組建方式兩個方面：首先，從贏利目標上，多數國家的用水者協會屬于非營利性組織，但是，也有少數國家的協會屬于“自負盈虧，保本運行”，比如美國負責為農場提供灌溉用水的灌溉協會或者灌溉供水公司就屬于這種情況；其次，從組建方式看，多數國家用水者協會依據相關合作社法成立，并與當地水管部門簽訂協議即可。但是，墨西哥的農民用水者協會成立時須經國家水資源委員會同意，由該委員會發給水權轉讓證書并到公證處公證。

從政府的扶持方式看，盡管參與式灌溉管理強調市場化運作，并且多數國家都有財政在水利設施工程項目管護上入不敷出的實施背景，但是，從成功推廣該模式國家的做法來看，各國政府始終在推行過程中扮演了主導者地位，從資金、人員培訓和技術指導等方面給予大力支持。韓國政府就建立了以國家財政為主的金融貸款和受益農戶投資為輔的農田水利工程投資和管理體系，在管理資金投入上充分保證了小型水利工程參與式管理模式的順利進行。印度的法律規定小型灌溉工程的總預算中，中央和地方政府必須分別撥款總投資預算的1/6左右，對于采用噴灌和滴灌等節水技術的小型水利項目，政府還會額外給予25%～50%的補助。

此外，西方發達國家在水資源開發和節約利用方面引入“產權”概念，根據閆華等學者的研究結論，早在20世紀80年代，美國就率先開始了農業用水與城市用水之間的水權轉換，具體內容是在滿足農業用水的前提下，將農業灌溉節約下來的水量有償轉讓給城市使用，而城市則相應負擔相關工程的建設投資和部分增加的運營費用。在農業用水轉換過程中，州政府負責監管，并在州政府內設立了負責水資源控制、水交易和仲裁的常設機構。根據王蕓等學者的介紹，日本在水權轉換方面的做法更加突出了水權轉換受益者對農田水利的投入補償，其做法是由城市部門向農村提供部分灌溉設施改造費用，在幫助農村提高了灌溉用水效率后，節約下來的農業用水才可以供給提供投資的城市部門使用，這種做法能夠更有效地激勵農民進行設備更新，在不損害農民灌溉利益的情況下，通過間接水權轉讓開辟了新的更新改造費用籌資渠道，為農民提高水資源使用效率開辟了新途徑，也能夠有效地促進節水農業發展。

（三）國外經驗借鑒與啟示

1.強化政府的投資主導地位，同時積極吸納社會資本參與建設。

農田水利設施的公益性強，投資規模大，建設周期長，相對于農民的承受能力而言，農田水利設施建設基本屬于市場機制無法充分發揮作用予以保障的領域。既然存在一定程度的“市場失靈”，政府就要積極投入資金予以支持，通過公共投資來替代社會資本缺位，這就必然要求政府在農田水利投資中始終發揮主體投資的作用，居于主導地位。據姜斌等學者研究，根據發達國家的發展經驗，人均GDP在4000—7000美元階段時將進入大規模水利建設時期，水利投資增長規模基本與國民經濟發展呈同步增長趨勢。2011年，中國人均GDP已經達到5432美元，處于大規模水利建設時期，為了確保農業發展始終為國民經濟發展奠定良好基礎，現階段我國應當繼續加大對農田水利的投入力度，同時強化各級政府的主體投資地位，借鑒發達國家優先考慮公益性項目的做法，在財力有限的情況下嚴格把握財政投入方向，將財政資金更多地向純公益性項目傾斜。

由于我國農田水利工程整體基礎差，地域廣、數量多、欠賬多，建設任務重，相對水利建設的需求，各級政府財力保障水平有限，在堅持強化政府投資主導地位的同時，對于水利建設的缺口部分，還要考慮吸納和利用當前較為充裕的民間資本參與小型水利工程的建設、經營和管理。要充分利用市場機制，對于有利可圖的農田水利建設項目，要爭取讓渡給市場，由社會資本承擔，形成良性循環和自我發展。政府應當集中精力和資源，著重扶持社會資本不愿投資的地域和公益性項目，同時做到建管并重，提高水利工程運行的效益和效率，為工程運行的市場化創造條件。

2.繼續明確水利項目產權，逐步建立水權交易市場。

有恒產者方有恒心。在市場經濟條件下，產權始終是理性經濟人參與交易活動關注的首要問題。為解決小型農田水利建設工程管護缺位而導致的工程基礎設施老化、成本回收不足、灌區服務質量下降、灌溉面積減少等問題，同時提高農戶的參與度和滿意度、降低灌溉成本，減輕政府財政負擔，為水權交易創造條件，就需要在小型農田水利工程建成后，首先明確水利項目工程產權。因為唯有完備、明晰而且穩定的水利項目產權做保證，才能為水權界定和水權交易奠定基礎，進而影響水資源利用效率。在目前小型農田水利工程項目建設管理過程中，水利、農發等相關部門已經注重界定項目產權，并將集體興建的小型農田水利設施所有權屬界定集體，有些項目還進行公開競標，將一定年限的使用權承包或租賃給農民個人，這些做法都有效地解決了水利工程產權問題，今后還應加大明確水利項目產權的改革力度，積極推進水權交易改革，逐步建立水權交易市場。雖然我國目前尚未解決初始水權分配等實際問題，同時水權交易作為一項新生事物可能會誘致制度變遷，引發一些不可預見的問題，但水權交易作為優化水資源配置的有效手段，應當作為水資源改革的發展方向。鑒于當前建立水權市場的時機尚不成熟，有關部門應當在一些已具備了水權轉讓條件的地區開展試點，為最終建立水權交易市場創造條件。

3.發揮政府推動作用，推廣完善農戶參與式灌溉管理。

目前世界各國政府是建設小型農田水利項目的主體，農民始終是使用小型農田水利工程的主體。世界各國的實踐經驗表明，用水戶參與灌溉管理能夠有效提高小型農田水利工程管護水平，減輕農民稅費和政府財政負擔。因此，應當在全國大范圍推廣這種灌溉管理制度。我國湖北省漳河灌區已在1995年建立第一個用水戶協會，目前用水戶參與式灌溉管理已經進入了發展推廣階段。為了推廣完善農戶參與式灌溉管理，改善小型農田水利工程運行狀況，提高農業用水效率，政府應當充分發揮推動作用，給予必要的輿論、資金、技術支持，營造良好的政策法規環境，為用水戶協會創造條件，最終實現農戶參與式灌溉管理的可持續發展和良性循環，保證農田水利建設工程始終處于良好運營狀態。

課題組組長： 王樹勤 中國農村財政研究會

成員： 李長璐 財政部財政科學研究所

宗宇翔 中國農村財政研究會

王魯燕 山東省濱州市濱城區水利局

黃 晶 吉林大學

執筆人：李長璐

責任編輯：湯星頤