關于進一步整合規范財政支農資金的研究

上海市財政局農業處

“三農”問題一直是我國黨和政府最關心的問題。“三農”問題的解決亟需政策扶持和財政支持，近年來，上海市各級財政部門按照“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”方針，不斷加大對“三農”的投入，“十一五”時期，全市一般預算用于支農資金投入年均增長14.45%，2011年投入達到454億元，為“三農”發展提供了強有力的財力保障，財政支農資金投入的穩定增長機制初步形成。但是，由于支農資金來源于不同部門，管理方式不同，在一定程度上存在著資金使用和管理分散現象，影響了支農資金的使用效益和政策效應的充分發揮。因此，整合各類財政支農資金，統籌安排，突出重點，集中使用，有利于逐步規范政府農業資金投向，合理有效配置公共財政資源；有利于轉變政府和部門的職能，消除“缺位”和“越位”現象；有利于集中力量辦大事，提高財政支農資金的效益。

一、政策背景

2002年10月，溫家寶總理在研究優勢農產品區域布局規劃工作會議上的講話中指出：“要對現有農業項目、資金進行整合，相對集中，確定支持重點，提高資金使用效益”。2003年8月，回良玉副總理在國家農業綜合開發聯席會議上提出：“要逐步對現有農業項目、農業資金進行整合，積極探索農業綜合開發與扶貧開發、農業生態建設、農村中小型基礎設施建設等相互配合、統籌安排的投資機制，避免重復投資、重復建設”。2004—2007年連續四年中央一號文件中均提出整合現有各項支農資金的要求，集中財力，提高資金使用效率。財政部根據中央一號文件精神，于2005年4月出臺了《財政部關于做好財政支農資金整合試點工作的通知》（財農便[2005]31號），明確要求各省因地制宜開展財政支農資金整合試點工作，2006年通過印發《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》（財農[2006]36號），在已開展的支農資金整合試點工作基礎上，就支農資金整合的原則、方法、步驟和措施等進一步提出了明確要求，并在全國13個糧食主產省選擇26個縣開展整合支農資金支持新農村建設試點。

二、財政支農資金整合動因

目前各級財政支農資金種類繁多，包括基本建設投資、財政扶貧資金、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣象等部門事業費、水利建設資金、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農業生產資料價格補貼、農村中小學教育支出、農村衛生支出、農村救助支出等等。

涉及農業財政資金分配管理的部門很多，包括發展改革、農業、科技、林業、水利、財政、氣象、國土、教育、衛生、文化、民政等等。在各職能部門內部又分設多個機構管理，部門內設機構根據分工各自管理一塊資金。

在財政支農資金運行過程中，資金首先在各職能部門之間進行分配，擁有預算分配權的部門將資金在部門中再分配。取得資金的部門按照計劃向下級對口部門層層分配。在資金分配和使用過程中，項目的實施者——縣級政府擁有很小的控制權（如特定支農項目資金的使用權等），而上級政府則擁有較大的控制權（如支農項目決策權、審批權、資金分配權等）。

掌握資金分配權的上級部門由于信息不對稱等原因，難以使得支農資金得到最優分配。縣級政府由于缺少資金控制權，其分配到資金的多少部分取決于政府公關能力。這在一定程度上導致了資金控制部門“重分配、輕管理”，基層部門“跑資金，要項目”等情況的出現。因此財政支農資金存在著管理分散、銜接不夠、交叉重復、效率較低等突出問題。

為此，中央財政于2005年正式提出財政支農資金整合的要求，就是要將分散在財政、農業、水利部門等不同農口部門的涉農資金進行集中，由縣級人民政府立足本地實際和經濟社會發展規劃，以提高財政支農資金使用效益為目標，以主導產業或重點項目為平臺，在不改變資金性質和資金用途的前提下，把投向相近、目標基本一致、但來源不同的各項財政支農資金進行歸并，統籌安排，集中使用。

三、上海市支農資金整合取得成效和存在問題

（一）建章立制。

2006年，上海市出臺了《關于開展支農資金整合試點工作的意見》的通知，明確支農資金整合試點工作步驟和重點，并要求各區縣積極開展支農資金整合試點工作，以形成“項目科學、安排規范、使用高效、運行安全”的支農資金使用管理機制。

為推進支農資金整合工作開展，市級財政建立了支農資金整合和統籌安排聯席會議制度，對由財政部門內不同業務部門分別管理的性質相同、用途相近的涉農專項資金，通過聯席會議通報情況，協調統籌安排資金，避免交叉和相互脫節。加強與市農委等涉農部門之間的溝通協調，建立了涉農資金使用安排信息通報制度、支農資金整合項目會審制度，資金整合實行統一申報、統一會審、統一評審，逐步建立完善農口部門間支農資金分配使用的配合協調制度。

（二）整合方式。

1.以重點項目為平臺，統籌安排資金。根據各區縣農業經濟和農村社會發展規劃，從2007年起在崇明縣、金山廊下現代農業園區、松江浦南地區、奉賢莊行鎮開展以項目為平臺的支農資金整合。根據本市農業重大項目發展需求，以中央財政專項資金作為整合平臺，重點推動農業、水利專項資金整合。以中央財政現代農業生產發展專項資金為平臺整合市、區縣兩級財政專項資金，主要包括畜牧標準化生態養殖基地建設專項資金和農機購置補貼專項資金，扶持奶牛、生豬等區域優勢產業。以中央財政小型農田水利重點縣項目建設為平臺整合市、區縣兩級財政專項資金，主要包括農業綜合開發資金、設施菜田建設資金、小型農田水利設施建設、低洼圩區改造及設施糧田菜田外圍水利配套等資金。市級財政整合資金規模由2007年的4.93億元增長至2012年的10.97億元，增長幅度超過120%。

2.整合資金“切塊”下達，提高區縣自主權。 2008年起，選擇浦東新區探索實行支農資金“打捆”整合，下放資金項目審批權限，統籌市區兩級財力用于亟需實施項目，充分調動和發揮區縣工作的主觀能動性。浦東新區重點選擇大團、老港等農業功能板塊和孫橋、南匯等現代農業園區作為農業發展重點領域，根據其發展規劃和功能定位，科學排序建設項目，合理確定年度實施計劃，將各項支農資金在該區域內整合。整合資金主要用于農業基礎設施、農業產業化、農業科技、水利工程、農民培訓、村莊改造等能體現農業增效、農民增收、農村和諧的項目。市級財政下達浦東新區資金整合“切塊”資金由2008年的3億元增長至2012年的4.39億元，增長幅度超過46%。

（三）取得的成效。

1.集中財力，促進主導產業發展。區縣按照區域經濟和社會發展規劃要求，集中資金投入到農村基礎設施建設和產業經濟發展方面，促進了地方主導產業發展。如金山區整合資金著力打造組團式現代農業園區。 2010—2012年，市級財政分別安排4653萬元、8549萬元、1.46億元，支持農業園區（廊下）、呂巷、張堰三個農業鎮，重點在農業先行區、農業綜合開發、農業產業化、農業科技、林業綠化、農產品加工基地、區域特色、農村環境綜合整治等項目上予以支持。崇明縣立足現代生態島建設目標，整合支農資金，重點支持綠色和有機農業，加快發展高效生態農業。

2.發揮能動性，提高行政管理效能。區縣逐步改變了花大量精力爭資金、爭項目情況，更加注重區域農業整體規劃、科學安排支農資金，更加注重轉變服務觀念，完善管理機制，提高行政管理效能。如浦東新區進一步明確支農項目政府采購方式。考慮到農業項目內容多分布散、投資規模不一等因素，在政府采購環節采用了由區政府采購部門通過公開招標方式，先行確定入圍施工單位的定點協議采購方式。然后，在按照政府采購要求確定采購方式的前提下，進行集中采購、定點協議采購或部門集中采購。

3.避免交叉，有序推進支農項目。以支農資金整合為抓手，從預算編制入手，對性質相同、用途相近、使用分散的項目支出進行適當的歸并、整合。建立完善支農資金整合和統籌安排機制，加強與市農委等涉農部門之間的溝通協調，建立涉農資金使用安排信息通報制度、支農資金整合項目會審制度，從源頭上解決了機構職能交叉，支農資金多頭管理、分散使用，難以形成合力的現象。開展支農資金整合工作，進一步明確了財政支農重點，規范了政府支農資金投向，推進了支農項目開展，提高了支農資金使用效益。

（四）存在的問題。

1.財政支農資金多頭管理。由于政府管理體制等因素，從中央到區縣涉農管理職能部門多，涵蓋了農業、水務、發展改革、環保等不同條線，部門規劃和要求不同，項目申報和資金管理程序不同，資金整合在一定程度上削減了部門資金分配權力和投資管理職能，涉及部門的定位和利益，因此存在一定的畏難情緒和消極應付思想。

2.工作機制不完善。上海市在市級層面沒有成立專門的支農資金整合領導機構，僅僅是在市財政內部建立了支農資金整合和統籌安排聯席會議制度，在對政府其他部門和區縣相關部門開展協調工作時缺乏權威性和約束力。同時，從中央到地方下達的各項支農資金整合指導性文件均是財政部門印發的部門規范性文件，執行力不強，支農資金整合長效機制有待完善。

3.資金整合范圍狹窄。財政支農資金是指投放到農村與農民的生產生活教育文化衛生等有關的財政資金，而實際上目前上海市納入資金整合范圍的支農資金僅僅包含了農業和水利兩大類，從財政局內部分工來看僅僅停留在農業處內部，因此整合資金總量有限，渠道單一。

4.資金管理措施有待加強。一是部分資金整合項目建設進度比較慢，影響了支農資金效益的及時發揮。二是在各類審計和監督檢查過程中發現，整合資金仍存在部分區縣配套資金不到位、資金使用不規范、項目工程后期管護不到位等問題。三是績效評價工作有待深入，目前資金整合工作績效考核尚未納入全市財政支出預算績效評價體系內，仍是以對單項資金使用情況進行績效評價為主，針對資金整合情況進行的績效評價未形成長效機制。

5.引導社會投入力度不夠。由于農業生產和市場風險大且收益相對較低，社會投入不足，目前上海市支農資金整合范圍主要為財政性資金，未能充分利用財政資金“四兩撥千斤”的杠桿引導作用，帶動金融、保險和社會資金更多投入農業領域，形成多元投入的良性局面，進一步發揮支農資金整合效益。

四、關于完善上海市財政支農資金整合工作的設想

（一）推進機構改革，進一步整合機構職能。

黨的十八大提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”的要求，從中央到地方建立“大職能、寬領域、少機構”的政府政務綜合管理組織體制，減少職能交叉，完善行政運行機制。通過大部制改革，組建“大農業”部門，將農業產前、產中、產后管理以及農村社會事務管理等職能有機整合至同一部門，打破部門間利益矛盾，降低協調成本，提高行政效能，強化“三農”工作的領導力、統籌力、執行力。有利于避免財政支農資金多頭分配、多頭管理的局面，有效杜絕基層項目多頭申報的情況出現。

（二）上下聯動，建立健全領導和協調機制。

一是自上而下，加強領導。從市、區縣分別建立以政府主導的支農資金整合聯席會議制度，由政府分管農業的領導擔任負責人，各涉農部門為聯席會議成員單位，加強資金整合的領導力，并在財政部門設立聯席會議辦公室。

二是加強統籌，完善工作機制。聯席會議辦公室負責各成員單位間的溝通工作，建立部門聯系和綜合協調機制，組織涉農資金的統籌安排。支農資金整合要在聯席會議統一領導下，清晰界定各部門職責，制定權責對等的工作措施，加強部門間溝通協調，形成統一管理、協調配合的穩定長效機制。同時研究建立區縣信息上報制度和市對區縣的信息通報制度。

三是完善制度，加強政策指導。在總結現有資金整合工作經驗的基礎上，以市政府名義出臺本市加強支農資金整合工作的指導性意見，將支農資金整合工作擺在各級政府、各部門工作的重要位置，增強政策的執行力。同時，考慮到目前被整合的項目資金仍執行各自不同的資金和項目管理辦法，同一性質的支農資金在使用中有著不同的規定和要求，這在一定程度上束縛了資金整合的廣度和深度，降低了整合資金的靈活性。建議財政部門會同相關職能部門在做好與預算法、國庫集中支付等相關法規制度銜接的基礎上，專門制定整合資金使用管理辦法，消除資金整合的制度性障礙。

（三）加大資金整合力度，拓展資金整合范圍。

進一步加大支農資金項目整合力度，促進部門預算的科學合理安排。對性質相同、用途相近、使用分散的支農項目進行歸并，或按資金用途重新分類。嚴格控制設立新專項，對于新增支農投入需求，盡量從現有預算中統籌安排，避免盲目或重復設立專項。在橫向上，繼續推進切塊式區域資金整合，進一步下放資金項目審批權限，統籌市區兩級財力用于亟需實施項目，充分調動和發揮區縣工作的主觀能動性。在縱向上，重點以農業綜合開發項目資金、中央財政現代農業生產發展資金和小型農田水利重點縣建設資金為平臺，統籌安排用途相近的財政專項資金，支持現代農業和農田水利發展。研究探索對農民的補貼類資金整合，對一部分條件成熟（標準清晰、受益主體穩定、補貼方式和程序基本一致）的補貼資金逐步進行歸并，循序漸進向綜合性補貼過渡，充分發揮政策的拳頭效應。在時機成熟時，適當將整合資金的渠道拓展至醫療、教育等基本公共服務領域，進一步擴大資金整合范圍。

（四）加強管理，著力提升財政支農資金效益。

一是完善財政支農項目庫建設。完善預算編制的項目庫建設，建立多年滾動項目庫，切實做到謀劃一批、儲備一批、建設一批、投產一批，確保項目建設接替有序，加快項目建設進度，及時發揮財政資金效益。二是加強財政支農資金監督管理。在目前已開展的市級財政專項資金注冊會計師審計監督的基礎上，逐步擴大注冊會計師對財政支農項目的審計范圍，進一步加大審計監督的力度。充分運用鄉鎮財政性資金管理平臺和涉農補貼資金監管平臺對財政支農資金的監管作用，加快建立“制度加科技”監管長效機制。著力推進財政支農項目信息公開，從資金政策、管理流程、分配要素、分配結果四方面實現資金的公開透明，促進財政支農資金規范、高效、安全運行。三是推進財政支農資金績效評價。將財政部對縣級財政支農資金整合工作考評相關要求與本市財政支出績效評價管理辦法有機結合，通過第三方中介機構對財政支農整合資金投向合理性、資金管理規范性、資金使用科學性和安全性開展績效評價，并積極推動績效評價結果應用，建立以績效評價結果為導向的預算編制制度，對于建設進度緩慢、資金和社會效益發揮不明顯的項目不再納入今后的預算支出范圍。

（五） 強化財政資金的杠桿作用，探索多元化籌資渠道。

充分發揮財政支農資金“四兩撥千斤”的示范和帶動效應，積極探索財政貼息、擔保、保險保費補貼、以獎代補、先建后補等機制，引導、吸引信貸資金、社會資金等投入現代化都市農業建設。十七屆三中全會指出：農村金融是現代農村經濟的核心。財政要加大對農村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，進一步加強與金融組織和機構的合作，健全政策性農業保險制度，加大農業保險對現代農業發展的支持力度，充分利用金融系統的專業和資金優勢，發揮財政的積極引導作用，加大對農村金融政策的支持力度，形成資金使用合力，發揮支農資金規模效益，加快構建多元化的新農村建設投入穩定增長機制。

責任編輯：洪峰