走進(jìn)“堡壘”的美國(guó)外交

劉超

最近，在情報(bào)部門截獲了針對(duì)駐也門美使館的襲擊威脅之后，美國(guó)政府決定關(guān)閉駐中東、非洲和南亞地區(qū)的部分大使館和領(lǐng)事館，并撤離駐在也門的使館工作人員。在去年班加西的恐怖襲擊余波未了，在4位美國(guó)外交官員不幸遇難的陰影籠罩下，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬作出關(guān)閉使館的決定，并在國(guó)會(huì)獲得了兩黨的一致支持。然而一些資深外交官和分析人士則認(rèn)為，美國(guó)政府必須重新審視安全和外交之間的平衡。美國(guó)前駐也門大使羅納德·諾伊曼評(píng)價(jià)外交工作越來越害怕風(fēng)險(xiǎn)，并警告說，即使是暫時(shí)關(guān)閉使館，也要付出外交上的代價(jià)：少數(shù)極端分子毫不費(fèi)力就可以使美國(guó)外交陷于癱瘓。

班加西襲擊之后

20世紀(jì)70年代初，當(dāng)羅納德·諾伊曼（Ronald Neumann ）開始他的外交生涯時(shí)，他會(huì)隨身攜帶一把手槍來保護(hù)自己。這是一個(gè)合理的防范措施。在那段日子里，美國(guó)外交官們可沒有防爆墻或安全顧問的保護(hù)，即使在局勢(shì)動(dòng)蕩的國(guó)家，領(lǐng)事館也只是設(shè)在公寓的一樓，樓上則居住著當(dāng)?shù)仄矫瘛ＶZ依曼當(dāng)時(shí)享受的自由度是今天許多外交官無法想象的，他可以去任何地方，和任何人說話。在80年代早期，擔(dān)任美國(guó)駐也門大使的諾伊曼聽到風(fēng)聲，有人威脅要燒毀美國(guó)在首都薩那的使館。當(dāng)時(shí)，以色列剛剛?cè)肭掷璋湍郏掷m(xù)數(shù)月的暴力沖突使得整個(gè)阿拉伯世界動(dòng)蕩不安。大部分的怒火沖著美國(guó)人，而美國(guó)大使館當(dāng)時(shí)設(shè)在一個(gè)居民區(qū)內(nèi)，毫不設(shè)防，隨便一個(gè)路人都可以自由進(jìn)出，但諾伊曼沒有關(guān)閉它。然后，事情變得更加嚴(yán)重，有傳言說，憤怒的巴勒斯坦人計(jì)劃襲擊諾依曼的住所。作為一名沉默寡言的越戰(zhàn)老兵，諾依曼泰然處之。 他說：“我從使館帶了把獵槍回家，并且把大門鎖好，我的妻子問我，還要準(zhǔn)備什么東西，我告訴她不用了。”于是，他的妻子不慌不忙地一邊洗窗簾去了。

過去的三十年，諾依曼曾在三個(gè)國(guó)家擔(dān)任大使，在回顧自己的外交生涯時(shí)，他作出了這樣的感嘆：“外交工作變得更危險(xiǎn)，但變化更大的是心理層面，我們的政治領(lǐng)導(dǎo)人越來越不愿意接受風(fēng)險(xiǎn)，我們的使館變得越來越像個(gè)堡壘。”

去年9月11日班加西的恐怖襲擊中，美國(guó)駐利比亞大使克里斯托弗·史蒂文斯（J. Christopher Stevens） 的不幸喪生更是為美國(guó)外交人員敲響了警鐘。史蒂文斯是一個(gè)勇敢而親民的外交官，像諾依曼一樣，他喜歡與當(dāng)?shù)仄胀ㄈ舜虺梢黄恢皇谴粼诮鋫渖瓏?yán)的使館里。然而，他的死仍被視為一個(gè)丑聞并掀起了一場(chǎng)政治風(fēng)暴，世界各地的美國(guó)外交官看來要過上一段束手束腳的日子。

國(guó)會(huì)議員和華盛頓權(quán)威人士指責(zé)政府低估美國(guó)人在海外面對(duì)的危險(xiǎn)，并把史蒂文斯的不幸遇害歸因于安全力量不足。批評(píng)者說，恐怖威脅被忽略了，政府似乎對(duì)此一無所知，但是事實(shí)上，在整個(gè)大中東地區(qū)的每一個(gè)美國(guó)大使館每天都要收到很多威脅，很難辨識(shí)真假。然而，大使的死亡不會(huì)被看作從事一個(gè)高尚而危險(xiǎn)職業(yè)不得不付出的代價(jià)，必須有人要為此承擔(dān)責(zé)任。美國(guó)兩黨就誰應(yīng)為此承擔(dān)責(zé)任爭(zhēng)執(zhí)不下，但他們都忽視了一個(gè)本質(zhì)問題：美國(guó)的外交政策已經(jīng)在過去的幾十年中發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)在的美國(guó)使館戒備森嚴(yán)得像一個(gè)堡壘，被荷槍實(shí)彈的警衛(wèi)和車隊(duì)包圍著，難以接近。

如果說，安全保障在過去只是人們的一個(gè)擔(dān)心因素，現(xiàn)在則發(fā)展為美國(guó)與其他國(guó)家交往的核心議題。班加西襲擊的損失是慘痛的，美國(guó)政府面對(duì)巨大的國(guó)內(nèi)政治壓力，對(duì)恐怖襲擊的威脅變得更為敏感，這次關(guān)閉駐部分穆斯林國(guó)家的美國(guó)大使館可以理解為是這種恐懼心理的表現(xiàn)，反映出華盛頓對(duì)外交風(fēng)險(xiǎn)的接受度越來越低，而將安全議題擺到了首要位置。

被“安全”困擾的美國(guó)大使館

擔(dān)心恐怖襲擊的一個(gè)直接結(jié)果是美國(guó)駐外使館采取了更嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)：使館主體建筑要和外墻保持100英尺的安全距離，還要設(shè)路障、防爆材料并對(duì)訪客進(jìn)行嚴(yán)格限制。這些使館往往搬到人跡罕至的郊區(qū)，遠(yuǎn)離城市中心，這給外交官造成了很多不便。我記得看過一幅阿拉伯漫畫，高聳的堡壘上插著一面美國(guó)國(guó)旗，大門前站著兩只手指。一只手指問道： “你是怎么進(jìn)入美國(guó)大使館的？”另一只手指則回答說：“你不可能進(jìn)入這里，除非你在這里出生。”

隨著使館建筑的加固，大量的安保人員接踵而至，這些人如影隨形陪著美國(guó)外交官，告訴他們什么是安全的，哪些是不能做的。安全人員已成為大使館與東道國(guó)打交道的必需的組成部分，他們負(fù)責(zé)確定誰可以去哪里以及可以與誰接觸。

在每一個(gè)美國(guó)大使館，我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)熱情周到的美國(guó)外交官，他們對(duì)東道國(guó)深入了解并經(jīng)常走出使館與當(dāng)?shù)鼐用癖３纸佑|。但很多外交官會(huì)埋怨，面對(duì)這么多安保程序，為了正常開展工作，他們不得不投入更多精力克服障礙。所有大使都說，他們與使館的安全工作人員保持了良好的工作關(guān)系，他們對(duì)后者的幫助表示感激。但更多的初級(jí)外交官告知，安保人員對(duì)他們的決策產(chǎn)生了潛移默化的影響。“要想他們同意一件事情比登天還難，他們生怕為意外事故承擔(dān)責(zé)任，”一位中級(jí)外交官說，“我們每天都要為安全的事情糾結(jié)。當(dāng)我聽到克里斯·史蒂文斯遇難的噩耗時(shí)，除了悲傷，我的第一反應(yīng)是這下不好，我們以后開展工作會(huì)更難”。幾位外交官曾稱，如果安全約束變得更嚴(yán)格，他們將考慮轉(zhuǎn)行。

芭芭拉·博丁（Barbara Bodine）曾是美國(guó)駐也門大使，她任內(nèi)的2000年，基地組織襲擊了科爾號(hào)驅(qū)逐艦，她認(rèn)為美國(guó)外交官出行時(shí)不得不采取的安全防范措施往往起到適得其反的作用。她說：“有這樣一種想法：如果我們投入更多的安全人員，恐怖襲擊就會(huì)自行消失。實(shí)際上，護(hù)衛(wèi)你出行的這些龐大的車隊(duì)，只是營(yíng)造一種安全的假象，不是真正的安全。龐大的車隊(duì)只會(huì)吸引更多人的注意力，很容易成為襲擊目標(biāo)。更好的辦法還是保持低調(diào)。”

奧巴馬的苦惱

奧巴馬面臨著“兩難”的境地：一方面他不想美國(guó)人喪命，另一方面他又不想恐怖分子能得逞，“四兩撥千斤”地通過制造威脅來關(guān)閉美國(guó)的外交設(shè)施，而且這種示范效應(yīng)造成的惡劣影響可能更嚴(yán)重。對(duì)于奧巴馬總統(tǒng)來說，這真的是一個(gè)雙輸?shù)木置妗?/p>

奧巴馬在電視上露面表示：“恐怖威脅的嚴(yán)重性迫使我們必須采取一切可能的預(yù)防措施。”

當(dāng)被問及是不是因?yàn)槿ツ臧嗉游鞯目植酪u擊做出過度反應(yīng)，奧巴馬說：“作為總統(tǒng)，我必須要做到不能反應(yīng)過度，但我必須確保，美國(guó)人都清楚他們目前所面臨的威脅。”

其他西方國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)，對(duì)此次恐怖威脅的反應(yīng)要保守許多，只是關(guān)閉了位于也門的外交設(shè)施。實(shí)際上，奧巴馬關(guān)閉使館的做法與其說是為了美國(guó)人的安全著想，不如說是出于國(guó)內(nèi)政治的壓力。去年班加西使館遭恐怖襲擊后，美國(guó)國(guó)會(huì)和媒體將此事件政治化以至于奧巴馬政府不得不杯弓蛇影。諾伊曼說：“他必須要考慮國(guó)內(nèi)政敵會(huì)抓住把柄，所以他才會(huì)變得如此謹(jǐn)慎。”

安全恐懼似乎成為了懸在美國(guó)外交人員頭上的一把達(dá)摩克利斯之劍，而極端分子則將此視為美國(guó)的軟肋。一份來自基地組織的內(nèi)部資料稱：“人員傷亡的增加使得美國(guó)人民走上街頭抗議他們政府的外交政策，因此，最好的方法是綁架美國(guó)公民，這會(huì)在美國(guó)造成輿論壓力。”

也門外交部此前對(duì)美國(guó)撤離外交人員的決定表示遺憾，并稱此舉只會(huì)助長(zhǎng)極端分子的氣焰。然而，奧巴馬不同意此說法，辯解稱美國(guó)不是要“撤退”，美國(guó)永遠(yuǎn)不會(huì)被嚇倒。

“安全第一”的代價(jià)

這種外交上的謹(jǐn)慎態(tài)度始于前總統(tǒng)喬治·W.布什，他的許多高級(jí)助手包括前國(guó)務(wù)卿鮑威爾都有退役軍官或國(guó)防部官員的背景。

他們出發(fā)點(diǎn)都是好的，但他們的軍事出身使得他們處處將安全置于第一位，他們的行為模式是：白天出門做事，做完事后躲進(jìn)銅墻鐵壁里面。而外交不應(yīng)該采用這樣的方式。

問題在于，我們不知道威脅何時(shí)會(huì)結(jié)束，所以大使館變成了一個(gè)堅(jiān)固的堡壘，恐怖分子望而卻步，使館工作人員的自由也受到禁錮。

外交工作無法正常開展還會(huì)產(chǎn)生不良的經(jīng)濟(jì)后果， 諾伊曼說：“外交服務(wù)減少導(dǎo)致很多想來美國(guó)旅游的外國(guó)人無法辦理簽證，這對(duì)我們的旅游業(yè)造成了損失。”

同時(shí)，大使館也是一個(gè)國(guó)家的眼睛和耳朵，諾伊曼說：“隨著時(shí)間推移，我們逐漸會(huì)脫離當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，美國(guó)作為唯一的超級(jí)大國(guó)，我們要更積極地在世界各地發(fā)揮作用，不能將自己封閉起來，此外，我們現(xiàn)在也無法將自己的聲音傳達(dá)出去。最終的贏家只有安全人員，外交官必須要服從他們的限制，否則一旦出事情，沒有人會(huì)出來擔(dān)責(zé)任。”