應對產能過剩

李迅雷

每逢經濟增速下滑，產能過剩問題便會凸顯出來。比如此次經濟回落，不僅傳統的鋼鐵、煤炭等行業出現庫存積壓、產能過剩，新興產業同樣也出現產能過剩，如光伏產業、風電設備等。30多年來，中央政府應對產能過剩招數不斷變換：粗到宏觀調控、產業政策，細到行業禁入、融資限制，但收效甚微，根源在哪？

產能過剩背后體制因素是關鍵

中國經濟在上世紀90年代中期之前，市場化程度不高，屬于短缺經濟，之后隨著物價改革的推進和匯率并軌，市場經濟的比重不斷提升，逐步邁向過剩經濟。從全球看，所有推行市場經濟的國家，都會出現商品過剩現象。因此，產能過剩是正常現象。比如，全球鋼鐵行業的產能利用率平均為78%，但若長期低于該數，則屬于嚴重產能過剩，為不正常，中國就是如此。

由于市場具有優勝劣汰、自我修復的功能，故一般不會出現某個行業長期的產能過剩現象。但中國的產能過剩現象卻時常發生，且一旦出現產能嚴重過剩，總可以找到造成過剩的主要因素：地方政府主導下的盲目投資。那么地方政府為何總是不能吸取教訓，改變投資饑渴癥呢？這實際上與目前中央與地方的行政化分權管理模式和與之相配套的財稅體制有關。

例如，中國歷來以GDP增速作為經濟發展的首要目標，GDP也成為了考核各地政府“政績”的主要指標，而構成GDP的三駕馬車中投資又是主體，且投資又是地方政府容易“有所作為”的工具。加大投資不僅可以提升GDP增速，還可以創造稅收、增加就業及帶動相關產業發展，何樂而不為呢？但由于投資的投入產出比或成本收益比并不在政績考核范圍內，這與企業的投資行為有本質區別，且在目前的體制下，對投資決策和投資過程的監管又相對缺位，這就容易造成盲目投資和產能過剩。

如今，中國出現的鋼鐵和光伏兩個行業的產能過剩，其背后都與各地政府當年積極推動密切相關。中央曾經三令五申要求各地不要上馬鋼鐵項目，甚至采取懲罰措施，但中國的鋼鐵產量卻年年擴大：2012年中國新增鋼鐵產能超5000萬噸，另據目前冶金工業規劃研究院調查，到2012年末中國粗鋼產能約為9.7億噸，但實際需求只有7億噸左右，產能過剩超過2億噸。

再以光伏產業為例，中國31個省市自治區幾乎都把光伏產業列為優先扶持發展的新興產業；600個城市中，有300個發展光伏太陽能產業，100多個建設了光伏產業基地。到2012年，中國大陸光伏電池產能占全球總產能的63%。

此外，一直被詬病的地區間產業同構化現象，實際上也是中國區域行政化管理體制造成的，這也是導致重復建設、資源浪費和產能過剩的主要原因。如各地政府都有推動產業轉型、增加出口、發展先進制造業、戰略性新興產業等的任務和考核要求，其結果就是落后地區和發達地區、沿海和內地的產業發展規劃相類似，招商引資的優惠政策爭相出臺，各種類型的國家級產業園區紛紛獲批，造成大量的耕地被征用，但產業轉型卻收效甚微。不少地方，名義上是發展金融業、高新產業園區、創意產業園區等，實際上是發展房地產業，最終會導致土地大量浪費、房地產業過剩。

以體制之矛攻體制之盾收效甚微

為了應對盲目投資和產能過剩問題，中央政府可謂絞盡腦汁、招數頻出，大到宏觀調控，小到窗口指導，但長期以來，總是走不出“一收就死、一放就亂”的怪圈，一些與政府投資相關的行業經常出現嚴重的產能過剩現象。早在朱镕基任總理期間，他就強調要堅決防止低水平重復建設。為了不讓銀行成為地方政府盲目投資的提款機，他推動金融改革，其主要目的是不讓地方政府干預金融。比如1998年底央行打破行政區劃設立九家大區行，實行垂直管理。同時，還建立了中央和地方財政的分稅制，削弱地方政府的財權，目的主要也是為了遏制地方的投資沖動，讓中央有能力來統籌規劃、合理投資。但這些政策舉措并不能根治體制性的產能過剩問題，原因在于，體制未變，變的只是體制內的權力再分配。如財權上收，地方就開展土地財政，銀行融資困難，地方就變相發債。投資沖動不減當年，金融風險卻在不斷累積。

如果說過去的分稅制改革是讓中央得大頭，有利于全國一盤棋，通過轉移支付來實現均衡發展，那么，接下來可能實施的分稅制調整是讓地方得大頭，有利于地方的事權和財權相對應？體制內部調整十幾年一輪回，體制改革的尺度卻沒有多少突破。

這么多年下來，應對產能過剩的政策層出不窮，已經積累了很多案例，我們完全可以用這些案例進行政策效應評估。因為一項政策目標在推行過程中，存在執行難度，要考慮執行意愿，還要估計執行能力，即目標完成率=設定目標×難度系數×意愿率×執行力系數。按此公式，便容易解釋，為何有些政策目標的完成率非常高，如奧運會、世博會，因為難度不大、意愿和執行力都很強；又有些目標如醫改、養老金缺口彌補、農業轉移人口市民化等，不僅完成難度大，而且地方政府執行意愿不強，同時，由于實現目標所需的改革成本和資金成本高昂也讓地方政府望而卻步。

更有一些中央政府應對地方投資過熱或產能過剩而出臺的政策，地方不但不去認真執行，還反其道而行之，即所謂的“上有政策，下有對策”。例如，清理地方融資平臺的政策早就開始實施了，但2012年的城投債（實際上就是地方政府債）發行總額約同比增長150%左右。再如，國家在對鋼鐵行業的政策上一直采取淘汰落后產能、鼓勵收購兼并，但為何產能越限越多，而并購則少有發生呢？原因在于地方保護和政企不分。因此，不突破現有的體制框架和利益格局，那些優化資源配置、制止盲目投資的政策目標是很難實現的。

抑制產能過剩不能忽視價格改革

中國目前絕大部分商品都已經由市場定價了，但與國計民生相關的一些產業，仍未實行市場化定價，如成品油、水、電、天然氣等。此外，更廣義的、尚未完成市場化定價的還包括利率和匯率，前者是資金的價格，后者是貨幣的價格。

資源價格改革推進之所以遲緩，很大程度上是因為擔心會對通脹推波助瀾，同時又希望資源價格改革不要發生在國家有重大活動期間，以免影響社會穩定。如此“前怕狼，后怕虎”的改革思維，當然使得資源價格改革以及匯率、利率改革的“時間窗口”非常短暫。但價格沒有理順，市場經濟的自發調節功能就會失效。如鋼鐵業作為一個高耗能的行業，若電價能夠市場化定價，進行上浮，則對于淘汰落后產能就有了市場化的機制。同理，中國的光伏產業之所以出現嚴重產能過剩，也是因為這一行業幾乎完全依賴外需，假如電價能隨行就市，則光伏產業或許就會獲得內需的支撐，從而起死回生。

同樣道理，利率市場化也有利于形成企業和行業間公平競爭的格局。中國長期執行偏低且管制的存款利率，且對央企或大型國企給予優惠的貸款利率，而對民企的貸款利率則較高，“利率多軌制”人為導致了市場不公平。這使得一些利潤率較低、技術落后及管理不善的企業一樣可以長期存活下去，由于生產要素的非市場化定價，使得該淘汰的行業或企業沒有出局、該提升的行業或企業得不到機會。這就是為何中國產業結構調整進程遠低于預期的一個不容忽視的因素。

中國決心走市場經濟之路已經多年，但感覺不少人還是缺乏對市場的敬畏之心，總希望通過行政手段來替代市場機制。但行政化手段的結果往往是按下葫蘆浮起瓢，短期有效，長期失效。不過，隨著利率市場化進程的不斷推進及資源價格改革的深化，中國經濟的市場化程度也越來越高，各級政府部門可以運用的非市場手段來調控經濟的空間也會越來越窄。當然，中國體制性的產能過剩現象還會持續多久，最終還是要看金融體制、財稅體制、行政體制的改革能走多遠。