淺談土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題與對(duì)策

嚴(yán)惠萍

摘 要：我國(guó)土地儲(chǔ)備制度是政府土地管理的重要舉措，是土地管理的重要部分，對(duì)于完善土地有形市場(chǎng)具有重要意義。我們?cè)诳隙ㄍ恋貎?chǔ)備工作積極作用的同時(shí)，必須看到目前的土地儲(chǔ)備工作，還是存在著許多問(wèn)題，需要不斷完善，本文分析了我國(guó)土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題并在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)踐提出了幾點(diǎn)完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2013）03（c）-0246-01

所謂土地儲(chǔ)備制度，是指土地儲(chǔ)備中心，通過(guò)征收、收購(gòu)、置換等方式，將土地從分散的土地使用者手中集中起來(lái)，由土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一進(jìn)行土地整理后納入土地儲(chǔ)備庫(kù)，再根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土地投入到市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類(lèi)建設(shè)用需求的一種土地管理制度。近些年來(lái)，隨著我們國(guó)家土地使用制度的改革和土地市場(chǎng)的發(fā)展，土地市場(chǎng)變化日新月異，土地儲(chǔ)備制度作為一種新的城市土地管理制度，使土地的有償使用制度得到了極大的豐富和改變。

1 土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題

1.1 無(wú)法有效支持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控

目前，我國(guó)各級(jí)政府用來(lái)調(diào)控宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的主要方法還是以財(cái)政政策和貨幣政策為主，在其他支持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的政策為輔，其中也包括土地政策。很多地方政府過(guò)分依靠土地帶來(lái)的短期收益，對(duì)土地合理使用促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展關(guān)注較少，致使大量區(qū)位好、效益高的土地被低價(jià)出讓。土地儲(chǔ)備制度目前作為一個(gè)增加地方財(cái)政的手段，就現(xiàn)階段而言利用土地儲(chǔ)備來(lái)解決土地政策力度問(wèn)題仍有些力不從心，全面支持經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控尚需時(shí)日。

1.2 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和城市規(guī)劃部門(mén)聯(lián)系不緊密

我國(guó)絕大多數(shù)政府的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和城市規(guī)劃管理部門(mén)分屬不同系統(tǒng)，只進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)聯(lián)系。比如在浙江省江山市，土地儲(chǔ)備中心隸屬于國(guó)土資源局，城市規(guī)劃管理部門(mén)是規(guī)劃局，兩者的業(yè)務(wù)聯(lián)系主要有兩個(gè)方面：一是土地儲(chǔ)備中心依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，擬定土地儲(chǔ)備計(jì)劃后，交由規(guī)劃部門(mén)核查會(huì)簽，主要是確定規(guī)劃用地范圍和用地性質(zhì)；二是在辦理儲(chǔ)備土地的前期許可和后期出讓時(shí)，由規(guī)劃部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃核定規(guī)劃條件。可以看出，這種業(yè)務(wù)聯(lián)系更多地流于程式，比較機(jī)械。事實(shí)上，土地儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)與城市規(guī)劃建立非常緊密的聯(lián)系。

1.3 有關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合有待改進(jìn)

項(xiàng)目計(jì)劃立項(xiàng)，土地開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)資質(zhì)審批，規(guī)劃控制指標(biāo)的確定，前期規(guī)劃選址，城市拆遷安置及建筑審批等，涉及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)的權(quán)力、利益。因此土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及建委、房管、計(jì)委、財(cái)政、交通、土地規(guī)劃、經(jīng)委等部門(mén)，需要各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。目前，我國(guó)大部分地方的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，房地產(chǎn)、規(guī)劃、土地管理屬于建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土等系統(tǒng)，計(jì)劃、財(cái)政等部門(mén)也分屬不同的系統(tǒng)。這樣在實(shí)際操作中，土地部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)溝通有限，配合效率低，導(dǎo)致了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的較大。

2 完善土地儲(chǔ)備工作的建議與對(duì)策

2.1 明確政府職能，加強(qiáng)統(tǒng)一管理職能

要明確、端正政府在土地管理中的作用和職能，政府在土地管理工作不能既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。政府的職能在于制定“管理制度”，使土地市場(chǎng)都能在同一“制度”之下運(yùn)行，以建立良好的土地市場(chǎng)秩序。要明確政府不是土地活動(dòng)中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經(jīng)營(yíng)者，而是土地市場(chǎng)中的調(diào)控者、監(jiān)督者和管理者。

土地市場(chǎng)涉及面廣，政策性強(qiáng)，政府建設(shè)和管理城市的任務(wù)加重，搞好土地市場(chǎng)，對(duì)政府的可持續(xù)發(fā)展有重大意義，因此必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理職能，城市的各項(xiàng)建設(shè)必須在土地利用總體和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下由政府進(jìn)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理的良性機(jī)制，真正的做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”的土地儲(chǔ)備工作模式，避免將土地分配給各部門(mén)進(jìn)行分別開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.2 土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃需緊密配合

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都是建立在政府手中有充足土地的基礎(chǔ)上，土地儲(chǔ)備制度的建立，使原來(lái)的分散使用或者閑置的土地集中到政府手中，這給政府規(guī)范土地有形市場(chǎng)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，便于政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，以促進(jìn)城市土地市場(chǎng)的健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

其中土地利用總體規(guī)劃相對(duì)宏觀(guān)，主要對(duì)建設(shè)用地和農(nóng)用地做出限定，而城市規(guī)劃則是從操作層面為土地儲(chǔ)備前期工作提供具體的規(guī)定和要求，成為土地儲(chǔ)備工作的重要法律依據(jù)。因此，土地儲(chǔ)備工作必須和城市規(guī)劃緊密配合。

2.3 加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)工作

土地儲(chǔ)備工作，涉及到很多政府部門(mén)，各部門(mén)要從建立統(tǒng)一的土地有形市場(chǎng)的大局出發(fā)，保證部門(mén)間的有效協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高對(duì)土地儲(chǔ)備工作重要性的認(rèn)識(shí)，著眼于整個(gè)城市的發(fā)展，消除因部門(mén)利益而形成的分歧，擱置爭(zhēng)議，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市有關(guān)建立土地有形市場(chǎng)的文件精神，保證所有土地交易行為都在統(tǒng)一的土地市場(chǎng)中規(guī)范運(yùn)行。嚴(yán)厲打擊和查處土地交易中的違法行為和腐敗現(xiàn)象，防止國(guó)有土地資源的浪費(fèi)和流失，促進(jìn)公開(kāi)、公平、公正、高效的土地有形市場(chǎng)的早日形成。