我國預決算體系基本實現全口徑

劉尚希

在今年的兩會上，社?；痤A算正式提交到了全國人大的預算報告中，這就意味著主要由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算四部分組成的政府預算都要通過人大進行審查和監督，我國的財政預、決算體系基本實現了全口徑。

政府所有預算都要經過人大審查

過去提交全國人大的預算報告中，有的預算項目并沒有列入其中?，F在十八大報告提出“加強對政府全口徑預算的審查和監督”，提出這句話是基于這樣的背景：項目只有列入預算，全國人大才能對其進行審查和監管。

我國的政府預算主要由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社?；痤A算四部分組成，這就意味著，凡是政府的收支都應該進入預算。之前，前三項都已經進入預算，都經人大審查和監督了，只有社?；痤A算沒進入。也就是說，人大只監督了一部分，另一部分沒有得到監督。

在發達的市場經濟國家，并沒有“全口徑”這個概念。

全口徑，就是指在市場經濟條件下，政府所有的財政收入和支出均要納入預算和決算的統計方法。全口徑預、決算，是指監督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制。

全口徑預、決算的實施主體為政府，政府根據地區財政收入和支出計劃，制定財政預算決算草案，報請人大審批形成法制化的財政預算決算。

全口徑預、決算的監督主體是人大，人大審查并決定是否審批政府的財政收支計劃，并最終決定預算決算。過去政府收入一部分進入預算，一部分沒有進入預算，所以才有“預算內收入”與“預算外收入”這一說法。

以前，政府收支要大于預算收支。現在政府收支全部進入預算，進行全覆蓋，意味著政府的收支和預算收支相等。政府所有的預算都要通過人大進行審查，實際上也就是實現了全口徑的監督，“預算外”這個概念已經不存在了，我國的政府預算也達到了全口徑編制、全口徑監督、全口徑透明和全口徑公開。

部門利益導致社保基金未進預算

從2011年開始，我們國家的預算外收入就已經納入了預算管理。

今年的一項重要改進是，將全國社會保險基金的預算也列入了預算報告。以前之所以沒有列入，有認識上的問題，也有利益的問題。

其中涉及一點：部門之間的認識不一樣，導致進入有一點難度。社保基金的收支管理是人社部在管，財政部主要是管財務以及承擔兜底責任。隨著財政資金用于社保的越來越多，把社會基金預算納入政府預算體系并接受人大監督的必要性就顯得日益緊迫。

現在凡是涉及到政府收支都必須進政府預算，都必須報人大審議，都必須主動接受人大的監督，而且要公開透明，所以，從這個意義上，誰也不能背離這個大趨勢，部門利益說不過這個大道理。

今年增加社?；痤A算，其首要的意義就是實現了全覆蓋政府預算體系就是由四大預算構成的，只要涉及到政府收支都在這四個預算里面了，這跟國外講的預算內涵也基本上是一樣的了。

國有資本經營預算還不是全口徑預算

從全口徑的角度來說政府預算已經基本實現了全覆蓋，只是在監督方面需要進一步公開透明，在管理上還要進一步完善和加強。

如果從具體層次上來說，還需要完善的地方很多，特別是國有資本經營預算這部分還不健全。目前，國有資本經營預算已經將一部分國有企業的收益納入了，但并沒有將所有的國有企業的資本收益都納入，國有資本經營預算并沒有覆蓋所有的國有企業，比如像銀行等國有金融機構，就沒納入。從這個意義上說，國有資本經營預算還不是一個全口徑的預算，國有資本經營預算應當是涵蓋所有的國有資本，讓其真正地覆蓋所有的國有企業。

國有資本經營預算有其特殊性。從名稱上看，似乎是針對國有資本經營的，實際上，這個預算只是針對獨資國企和國有資本經營的部分收益或資產、股權變現收益，以一定比例納入這個預算中來，支出用途上主要還是國企的技術研發、轉制、補充資本金等方面。

國有資本經營預算的功能主要是實現了部分行業國企收益的調劑使用，其體內循環的特點相當明顯。這與公共預算主要用于提供公共服務的功能有相當大的差異。國有資本經營預算與公共預算、社?；痤A算如何聯通，一方面，讓國有資本收益用到國有經濟的戰略目標上，保障國家經濟安全、能源安全，實現全民間接共享；另一方面，也讓國有資本收益用于社保和公共服務，實現直接的全民共享，是今后預算改革的一個重要方面。

銀行等國有金融機構沒有納入政府預算，這主要是由于國有資產的管理體制造成的。國有資產管理體制幾經改革，雖有進展，但仍很不完善。

國務院的特設機構國資委管理大部分央企，但主要限于實體經濟領域，國資委無權插手。而金融領域的國企和國有資產管理現在還處于誰都管、又誰都不管的狀態，沒有一個類似于國資委那樣相對完整統一的管理機構。

現行國有資本經營預算的編制是財政部和國資委共同完成，而預算的執行主要在國資委。在這種情況下，國資委無法把金融國企拿來一并納入國有資本經營預算當中。要實現這個預算的全口徑，有待于國家國有資產管理體制的全面改革。

（本刊記者王紅茹、郭芳采訪整理）