黨內巡視制度十年

王涵 張騰 劉煒

作為中國監察制度的組成部分，巡視制度經歷了最初“發現和反映腐敗線索”到“擴大范圍，檢查各地貫徹中央路線、方針、政策和決議執行情況”，再到重點“收縮范圍，回歸發現和反映違法違紀線索”的過程

今年是黨內巡視制度正式施行整整第十個年頭。經過十年的實踐，黨內巡視制度已經絕大部分實現了當初決策層的初衷。

5月17日，中共中央政治局常委、中央紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山明確表示，中央巡視組要當好黨中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”。

今后，中央巡視組將收縮巡視范圍，巡視重心由“相對全面”回歸其最主要的職能：發現和反映違法違紀線索。

實際上，從巡視制度啟動時，其工作重心就在不斷發生著變化。

從“反貪肅清”到“聯合巡視”

1996年1月，中共中央在十四屆中紀委六次全會上作出“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，中紀委隨后啟動巡視制度。

在1996年至2003年期間，巡視制度處于初期的摸索試運行階段，其自身的建立僅僅為了發現和反映腐敗線索，為辦案提供服務。

中共中央黨校教授葉篤初介紹，當時，巡視制度是被不少聲音質疑的，主要的問題是大家怕演變成“走過場”。

然而，七年磨一劍，隨著巡視制度在實踐中日臻完善，中央巡視組所到之處，受到了公眾好評。

這一變化，與巡視組的工作方式有很大的關系。中央巡視組與許多工作都需要保密的中紀委工作組等辦案機關不同，中央巡視組到地方巡視的過程向地方群眾公開，并且中央和地方媒體也會有相對公開的報道。葉篤初說：“這樣使得巡視組有著很高的公信力。”

最終，2003年中央巡視制度正式運行，并迅速覆蓋全國所有的省、自治區、直轄市。

據曾擔任中央巡視組第二組組長的祁培文介紹，巡視制度建立之初的幾年，發現了腐敗分子和一批在廉政上有問題的干部，還發現了一批好的同志，并向中央組織部提出了建議，“同時，我們也為不少官員卸下了包袱，證明了清白”。

“有些地方群眾積怨較深，對領導干部的看法難免有些偏頗。這時的巡視組，既要向人民群眾介紹黨和國家的方針政策，又要調查事實真相，還領導干部一個清白，并盡可能化解矛盾，增強干群之間的相互信任。”祁培文說。

從重點監督到防微杜漸

各個中央巡視組之所以能夠如此細致入微地反映許多問題，與巡視工作制度有著很大關系。

葉篤初介紹，從巡視組的具體工作內容以及方式，就可以看出中央巡視組監督黨政高官的清晰脈絡。巡視組的工作方式主要有接待信訪和約談官員，除了到被巡視地方的下屬地區或單位實地考察了解情況之外，巡視組成員也有權調閱、復制相關文件和會議記錄，列席有關機關的會議。

按照慣例，在現有的各個地方巡視組中，每個巡視組會負責相對固定的省級地區，以便巡視組可以持續關注、深入了解被巡視地的情況，了解最基層、最直接的第一手資料，掌握現實問題。

另外，根據實踐經驗，在巡視中，一般不過多地采用召開座談會的形式了解情況。“因為，大家在一起，顧慮較多，很難講出心里話，更不愿意涉及對某位領導同志的具體評價。”祁培文說。

因此，每到一地，巡視組都會特別注意專門聽取查辦大案要案的情況匯報，還要查閱有關資料，特別要同直接在第一線查辦案件的人員個別交談，聽取材料中沒有記載、匯報中不可能涉及的細節，這樣往往有意想不到的收獲。

假如涉及所巡視地主要領導的問題，如果是一般性的，經中央紀委、中央組織部領導同意后，巡視組會與他們談話提醒，引起他們的警惕，這樣的工作模式也會起到防微杜漸的作用，避免一些官員走向腐敗深淵。

可以說，正是通過這些細致的工作方式，中央巡視組的巡視屢屢收到奇效，在監督制約各地“一把手”方面發揮了巨大作用。

從廣泛監督到重點反腐

雖然強調防微杜漸，但在過去十年中，黨內巡視工作可以說是“戰果輝煌”。

在2009年頒布的《中國共產黨巡視工作條例（試行）》中，巡視監督的內容包括貫徹執行黨的路線方針政策和決議、決定的情況，執行民主集中制的情況，執行黨風廉政建設責任制和自身廉政勤政的情況，開展作風建設的情況，選拔任用干部的情況等。

實際上，引起民眾關注的是中央巡視組牽出的反腐大案。據報道，陳良宇、侯伍杰、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭等一些高官腐敗案件的部分線索，最早都是由中央紀委、中央組織部巡視組在巡視過程中發現的，并向有關部門及時反饋的。

據祁培文介紹，天津市檢察院原檢察長李寶金案發，最早就是中央巡視組在與他進行個人談話時發現的線索。

“當時，李寶金在與中央巡視組談話過程中的一句‘來天津你們想辦什么事兒就找我，市長辦不了的事兒我都可以辦，讓我們很震驚也很納悶，這個檢察長怎么會有這么大的權力，市長都辦不了的事兒他為什么能辦？”祁培文回憶說。

也正是李寶金的這句話讓中央巡視組成員在腦子里畫了個巨大的問號，從而發現了李寶金案的重要線索。最終，李寶金于2006年落馬。

2005年，陳良宇案發，同樣也是因為巡視組在與上海中層官員的約談中獲得線索。

可以說，近些年來，巡視工作在我國反腐敗斗爭中發揮了十分重要的作用，也取得了許多重大戰果。巡視制度的確達到了當初建立時的初衷，真正做到了既打“老虎”又打“蒼蠅”。

從“文火煲湯”到“對癥下藥”

倘若說，此前十年的巡視改革更多是“文火煲湯”，此次王岐山針對巡視制度所作的講話所透露出來的內容，則更像是在“對癥下藥”。

對于巡視工作，王岐山提出四個“著力點”，包括貪污賄賂、奢靡之風、選人用人上的不正之風和腐敗等，處處與反腐敗直接相連。如何集中于四個“著力點”？王岐山特別指出，巡視工作要關口前移，“下沉一級”，要對領導干部報告個人有關事項進行抽查，提高巡視的針對性和有效性。

來自新華社的報道認為，關口前移以及對領導個人有關事項進行抽查，是今年的新動作，尤其是密切聯系群眾這一環節，巡視組有可能將與一些被巡視地區和單位的退休干部、企業領導以及普通民眾進行個別談話。

“這說明巡視組在發現問題時，主動發現線索，找出隱藏問題，不僅要查出‘蒼蠅，更要找出背后的‘老虎，哪怕這樣的‘老虎是某省委常委，也不能有掩飾回避。”北京大學政府管理學院教授李成言說。

除了工作內容集中于反腐敗以外，巡視制度的其他改革內容，也可謂是在間接回應此前學界對巡視制度公開，以及巡視組應接受監督的吁求。

以巡視組組長“一次一授權”為例。在改革前，中央巡視組組長一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級（正職）官員中選任，巡視組組長被任命后，一般工作到年滿70歲，正式辦理退休，才會進行調整。而巡視組組長改為“一次一授權”后，意味著中央每次確定巡視的任務后，再來選定巡視組組長，巡視結束，巡視組組長的任務也隨之結束。

湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群解釋，如果巡視組組長任期較長，每年都到同一個地方開展巡視，一些有問題的干部，可能會想方設法對其進行“公關”，改為“一次一授權”后，巡視組長與被巡視地的利益糾葛，可減至最小。

有學者表示，以后，巡視組組長將不再是職務，而成為一項任務，其任命的程序，隨之取消。“從某種程度上說，也引入了競爭機制，任務完成得好的，可以多次擔任巡視組組長”。

（金衛東、張源、李云貴薦自2013年5月27日《民主與法制時報》）