中國新型城鎮化的內涵、演繹和作用

作者簡介

郁鴻勝，上海社會科學院城市與人口發展研究所所長、研究員、博士生導師。華東師范大學雙聘教授、博士生導師。上海市人民政府規劃委員會專家委員。主持承擔了國家級重大課題、國家發展改革委、國家部委辦、上海市政府等重大課題十多項，出版專著數十本。在《求是》等各類刊物發表論文、文章200余篇。

中央、國務院高度重視新型城鎮化。黨的“十八大”報告提出，要走一條中國新型城鎮化發展的道路。美國經濟學家， 諾貝爾獎金獲得者斯蒂格列茨（J. E .Sti sli tz ）教授把中國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21 世紀人類發展進程的兩大關鍵因素， 并認為城鎮化是新世紀對中國的第一大挑戰。

一、是該稱“城市化”還是“城鎮化”？

在我們很多的用詞里，常常有時稱城市化，也有時稱城鎮化，到底是應該用那個詞呢？城市化和城鎮化，在英文中表述是同一個詞：urbanization。所謂城市化，是一個學理的概念，國內外學者對城市化的概念分別可以從人口學、地理學、社會學、經濟學等角度予以了闡述。其最本質的內涵是：城市化就是一個國家或地區的人口由農村向城市轉移、農村地區逐步演變成城市地區、城市人口不斷增長的過程。

所謂城鎮化，這是中國學者創造的一個新詞匯。這一詞的出現顯然要晚于“城市化”。據粗略統計，近年來，關于城鎮化的概念，至少有20種以上。城鎮化是一個歷史范疇，它是一個發展中的概念。中共第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮化”一詞。

“城鎮化”的定義：指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程，它主要表現為，隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷的社會變遷的一種反映。城鎮化的核心是：人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程。城鎮化的本質特征主要體現在三個方面：一是農村人口在空間上的轉換；二是非農產業向城鎮聚集；三是農業勞動力向非農業勞動力轉移。

從目前使用城市化和城鎮化的范圍來看，學術理論界從學理的角度出發更愿意提“城市化”。從實踐和政策設計上，更多的提“城鎮化”。

從我國的現實發展的進程中，用城鎮化概念更為現實些。比如，我國設市的城市有655個，其中，人口超過100萬以上城市有122個，50—100萬人的城市有118個，50萬以下城市就有400多個，還有19239個建制鎮。目前，我國的城市化率已經超過50%.也就是說，我國13.5億人就有50%的人生活在城市（鎮）。由于我國的城市是處于一個人口承載力與資源供給都比較弱勢的環境之下，中國有400多個城市是缺水型城市，其中200多個城市是嚴重缺水的城市，中國的城市就根本無法容納近7億多人口的生活空間。我國實行的是以大城市為中心，以中小城市為骨干，以小城鎮為基礎的城鎮化方針。因此，我國的城鎮是中國人口轉移的主戰場，不是人口向大中城市轉移。

二、黨的“十六大”以來“城鎮化”的內涵演繹

黨的“十六大”報告第一次明確提出“走中國特色的城鎮化道路”，首次提出，中國的城鎮化就是“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。”這是根據我國的土地資源少，耕地更少。城市用地與耕地、水資源之間的矛盾突出的國情，迫使我們要走一條健康的、可持續發展的城鎮化道路而提出的戰略設想。在城鎮化的道路發展上不要那種初級工業化階段的城鎮化，而是城鎮化必須要與科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路相適應。決不步西方發達國家對資源破壞的后塵，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的彎路，必須走城市與生態、城市與農村、城鎮化與新型工業化協調發展的路子。十六大報告還提出要堅持大中小城市和小城鎮協調發展。這也是黨的文件第一次對“走中國特色的城鎮化道路”完整的表達。

黨的“十七大”報告補充提出了“走中國特色的城鎮化道路”。的重要內涵：“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。這是第一次將小城鎮建設提到了重要位置。具體來說，“走中國特色的城鎮化道路”就是要走好三條具體的道路，即“中國特色自主創新道路”、“中國特色新興工業化道路”和“中國特色農業現代化道路”。這個提法為黨的“十八大”報告提出的“新四化”即新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，奠定了重要的戰略基礎。

黨的“十八大”報告對中國特色的新型城鎮化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基礎上，黨的“十八大”報告在新型城鎮化內涵表述上，我們可以來這樣理解新內涵：新型城鎮化發展途徑就是相聯工業化良性互動，相融合農業現代化協調發展。新型城鎮化建設的目的就是解決制約持續健康發展的重大結構性問題。新型城鎮化道路的方法就是科學規劃城市群規模和城市布局，增強中小城市和小城鎮發展能力。新型城鎮化道路的政策重點就是公共服務、戶籍和土地，農業轉移人口市民化。新型城鎮化道路的目標就是形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

三、我國城鎮化道路發展的階段與特點

新中國成立以后，中國走過的城鎮化道路大致上可以歸結為三個階段和三個基本特點。

第一個階段是以建立國家工業化為主體的發展階段。特點是城鎮土地、產業和人口有計劃按比例地計劃經濟穩步增長。從第一個五年計劃時期的1953一1958年， 國家開始進行入了工業化發展階段。中國在國民經濟有計劃按比例的計劃經濟體制下， 中國大規模的重化工業項目建設紛紛上馬，重化工業建設需要占用大量的農村土地、需要大量的農村勞動力成為工廠的勞動者、需要一定規模的城市和城鎮人口規模。這個時期中國拉開了城鎮化的帷幕。

第二個階段是逆城鎮化的徘徊階段，特點是工業化停止不前，城市人口向農村轉移。從1958一1978年是城鎮化徘徊、停滯的階段， 由于“ 大躍進” 和“ 文化大革命” 等影響中國經濟發展的重大政治運動干擾， 中國一度出現了曾試圖走“非城市化的工業化道路”思潮 ，在城市生活和工作的工人被動員返鄉支援農業，全國千百萬廣大知識青年上山下鄉，工業經濟大幅度下降，逆城市化的政治運動比比皆是。國民經濟到了崩潰的邊緣。

第三階段是城鎮化快速發展階段，特點是產業投資主體多元化催生了工業化迅猛發展，全國出現了數億流動人口大遷移的壯觀景象。從改革開放的1978 年至今， 我國城鎮化進入了一個快速發展期，這個時期是市場經濟體制的形成和完善時期，外商直接投資大規模的向我國轉移，產業投資的多元主體，突破了按計劃經濟控制生產要素流動的體制，打破了行政區劃的管理模式，全國的流動就業規模迅速擴大，統計意義上的城鎮化水平增長較快。

四、新型城鎮化對我國未來發展的重大影響

新型城鎮化對我國國民經濟和社會發展的作用，需要作定量的分析，這樣才能準確的判斷城鎮化對發展帶動的影響。根據國家官方的數據，在2011年中國總人口為13.474億，其中城鎮人口為6.908億，中國的城鎮化率在2011年達到了51.3%，首次超過了總人口的一半。從2010年的世界平均城市化率為55%的對照基數來看，以及參照歐美等先進國家的高城市化率，如美國82%，德國74%，日本的66%，應該說，中國的城市化道路看來還有很長的路要走，對國民經濟的發展會帶來無限的商機。這主要表現在以下幾個方面。

一是新型城鎮化對我國未來經濟發展的重大影響。有專家測算，中國城鎮化率每提高1個百分點， 對經濟增長的直接和間接貢獻為3 個百分點左右。就可以有1500多萬人口從農村轉入城鎮，平均每年至少創造出1500萬個非農就業崗位。城鎮化的發展通過增加投資和拉動消費，成為推動內需的持久動力和中國經濟發展的重要引擎。

根據專家初步推算，2010年，農民工的年均消費支出在6000元左右，相當于城鎮人口年均消費水平的50%。農民工占城鎮人口的37%，但只占城市社會消費品零售總額的20%左右。因為農民工收入主要不在城里消費，消費只占收入的40%。而在城里的消費又以食品消費為主，只能占到50%。有資料表明，目前在城鎮打工的2.6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬，是處于“半市民化”狀態。如果是舉家遷移，并且恩格爾系數能降到40%左右，那么農民工家庭的人均消費就可能增加到7000元左右，相當于城鎮水平的75%。因此，從根本上解決在城鎮流動就業的農村人口舉家定居問題，有可能帶動城鎮低端房地產市場以及工業制成品市場的消費，并帶動農產品的商品消費。

二是新型城鎮化對我國未來社會事業的重大影響。新型城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積的擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變。根據哈佛大學德懷特·鉑金斯的估計， 未來二三十年內， 中國將會有2-3億人甚至5億農民進城， 按每人20平方米居住面積計算， 就會產生40-120億平方米的潛在住房需求。這對住房的需求又將派生出對住房裝修、家具、家電等消費品的需求。

據專家測算，在城鎮化進程中，每增加1萬城鎮人口，可以直接帶動基礎設施和住房建設投資8億至10億元。如果按我國每年增加1500萬的農村勞動人口進城務工，可直接帶動基礎設施和住房建設投資1.5萬億元。城鎮化需要大量的生產性投資，以創造就業崗位并滿足不斷增加的消費品需求。城鎮化需要大量的基礎設施和公共服務投資，要對供電、供水、道路、通信、燃氣、熱力、垃圾污水處理等設施規劃建設，要對教育、衛生等公共服務設施進行建設，要對商貿、金融等各類服務業的設施進行建設；城鎮化需要大量房地產投資，滿足住房需求和工商業生產經營需要。從全國來說，城鎮居民每年將多增加近20萬億的國內消費需求，將會快速拉動我國內需。

三是新型城鎮化對我國未來城市發展的重大影響。城鎮化帶來的人口和產業集聚，推動了以金融、保險、物流等為主的生產性服務業和推動了以商貿、餐飲、旅游等為主的生活性服務業。城鎮化有利于城市結構的轉型升級，提升了城市的發展質量，城鎮化也擴展了城市空間，增加了城市的數量。2011年，我國共有655個城市，比1978年增長了2.4倍。小城鎮數量達19249個，比1978年增長了8倍。其中，200萬以上城鎮人口城市達36個，增長2.6倍；100萬—200萬城鎮人口城市達83個，增長3.4倍。各類城市人口3.4億，占城鎮總人口的57.6%；縣城城鎮人口1.2億，占城鎮總人口的20.3%；小城鎮鎮區人口1.3億，占城鎮總人口的22.1%。

從目前全國2.2億的進城農民工來看，在總體布局上是向沿海省市遷移。主要集中在我國的廣東、福建、浙江、江蘇、上海和北京。這六省市承接了我國流動人口總量的85%。新型城鎮化就是要實施戰略布局，規劃全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮體系，在東部地區，優化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，在中西部，培育壯大若干城市群。如果將一些中等城市的平均人口規模增加到100萬人，對全國的上百個城市來講，則可容納6.55億人，超過了現有城鎮人口的總和。我國目前縣城城鎮人口平均為7萬人，建制鎮鎮區人口平均為7845人。如果每個縣城平均人口增加到10萬人，那么對全國來講，就可以容納1.6億城鎮人口；如果每個小城鎮平均人口達到1.5萬人，那么對全國來講，就可以容納近3億城鎮人口。

四是新型城鎮化對我國可持續發展的重大影響。實現節約農業土地資源， 保護生態環境的可持續性，成為新型城鎮化的核心價值體系。

我國人均國土面積只有世界平均水平的三分之一， 節約土地，保護耕地是我國經濟增長和基本建設的重要方針。目前，我國農村宅基地面積戶均高達2.42畝，人均約180平方米， 是城鎮人口人均占有建設用地面積的2倍多。如果按照每年從農村轉移出1000萬人口計算，可為國家節約1800平方公里土地，

新型城鎮化將有利于鄉鎮企業（轉制企業）的土地資源節約有效利用。據統計90% 的鄉鎮企業（轉制企業）分布在自然村， 7%的鄉鎮企業（轉制企業）分布在建制鎮， 僅有1%鄉鎮企業（轉制企業）在縣或縣以上城市。分散的鄉鎮企業（轉制企業）使占地規模增加了約30%左右。新型城鎮化就是要實施產業向工業園區集中的原則，提高土地產出率。

據前兩年的全國鄉鎮工業（轉制企業）污染源調查顯示： 全國鄉鎮工業（轉制企業）污染源為120萬個之多， 鄉鎮工業（轉制企業）廢水排放量超過了60億噸，占當年全國工業廢水排放量的20%； 煙塵排放量1000萬噸， 占全國工業煙塵排放總量的50%左右； 固定廢棄物排放量2億噸 。鄉鎮企業（轉制企業）的分散布局使能源利用率降低了30% ， 資金利用率降低了20%左右， 行政管理費用增加了80% 。新型城鎮化發展， 可以使鄉鎮企業（轉制企業）盡可能地集中布局， 真正做到節約資源， 保護環境， 促進社會經濟持續發展。