四川：單區市漸遠

舒煒

“達川這個地名恢復了，和通川區一通一達，很配。”大暑前一天，四川達縣的退休教師魏云華這頓早飯吃得格外暢快，他在街上每遇到一個熟人，就要把這句話重復一遍。

7月18日，四川省政府網站發布相關批復，“經國務院批準，同意撤銷達縣，設立達州市達川區，將原達縣的碑廟鎮、江陵鎮、北山鄉等9個鄉鎮劃歸達州市通川區管轄。

這是新一屆國務院批準的首例縣改區，也是四川省今年年初繼廣安、巴中增設市轄區，廣元市元壩區更名為昭化區后，第4例地級市的市轄區變動。“達川”二字在消失13年之后，再度回歸為政區專名，并成為四川最年輕的市轄區名，也是四川第184個縣（區）。

“史上最明了”的達州

“達縣、達縣市、達縣專區、達縣地區、達川地區、達川市、達州市。以上這一連串名字，在達州這一塊地方都曾前后出現過。別說外地人容易弄混，本地的年輕人恐怕也不一定完全清楚。”魏云華對記者說。

在百度貼吧“達州吧”內，各色話題充斥：求職、購物、育兒、美食。但這幾天，這個達州人最常光顧的虛擬社區里的焦點卻只有一個——撤縣設區。

其中一名網友發帖感慨，最糾結的時候，當年同時存在達縣地區、達縣市（縣級市）、達縣三個名字，很多人把達縣等同于達州。現在好了，達州是地市級名，管轄通川區和達川區，一目了然。

2012年，達縣GDP163.85億元，在達州市下轄的1區1市5縣中名列第4，略高于通川區。當地一名官員透露：“達縣這個地方對改區幾乎沒有壓力，我們是渴望主動融入城區的。” 據記者了解，達縣縣城的規劃一直都是劃為達州市的中心城區建設的一部分，但長期作為縣的架構發展。

去年年底，《達州市城市總體規劃（2011-2030）》得到四川省政府批復，其中明確提出“建議盡快將達縣撤縣建區，其州河以西的鄉鎮劃歸通川區管轄；宣漢也撤縣建區”。就目前看，前一個目標已經達成。

“強縣難改，動作大的也難改，風平浪靜的倒改了。”方輿論壇上一名專家對記者表示，“之前網上鬧得沸沸揚揚的浙江長興等地縣改區困難較大，即使動用行政資源命令或者說造勢，效果都不好。”

其實，長興現象并非孤例，如浙江黃巖1989年撤縣設市，隨后躋入全國百強縣（市），在1994年撤市設區，引發當地人大代表“罷會、罷官、罷選”風波。湖北大冶曾在1994年撤縣建市，2005年，當地群眾不滿“撤市改區”，引發沖擊地級市黨政機關的群體事件而作罷。

作為中國西部天然氣能源化工基地，川渝鄂陜結合部交通樞紐，達州與南充同為川東北重要城市，不過，南充有著3個市轄區，而達州長期以來只有一個通川區，存在“縣大區小”和市、縣、區同城的困境。

“現在是達州市民了，今后社保、教育、醫療這些可能都要高看一線。”在成都經商的達縣人王先生幾乎在第一時間就完成了這份身份認同的轉變。

南京大學公共管理學院教授孔繁斌認為，撤縣設區，對于普通老百姓來講，首當其沖的變化其實是心理上的。因為中國是一個傳統的等級化社會，城市代表著先進、文明、富裕，撤縣設區成為市民，個人身份發生了變化，自然很開心。

“消滅”單區市

所謂單區市，是指只有一個市轄區的地級市，在發展到一定的時期，往往面臨著土地、資源等各類掣肘。由于歷史原因，四川省大部分地級市都是由過去的地區一級行政機構所改，城區面積相對較小，發展腹地也較為局促，在2011年之前，還有8個單區市。

近年來，四川先后有宜賓、雅安、巴中、廣安、達州等5個單區市增設市轄區，大有讓單區市成為歷史過客的趨勢。剩下的單區市僅剩德陽、資陽、眉山，有專家預測，按照眼前的發展趨勢，下一步可能在這三個市上面著手，像去年德陽市GDP在四川省排名第三、資陽市GDP今年也將過千億元，具備相應條件。

在眉山市民政局的一份文件中，記者看到里面明確提出：“積極穩妥地推進行政區劃調整工作，爭取國家、省上對我市撤縣設區、撤鄉設鎮等行政區劃調整的支持，切實做好行政區劃調整審核報批工作。”

7月11日，民政部區劃地名司司長董華中到眉山市開展行政區劃調整調研工作，認為彭山縣的行政區劃調整工作措施得力、效果明顯，各方面工作均有條不紊的向前推進。

就目前來看，四川近三年5個單區市的“消亡”，都有著各自顯著特點。在國務院凍結縣改區很長一段時間以來，宜賓在2011年首吃螃蟹，不過讓人意外的是，改區的并非是外界看起來“距離城區更近、更有條件”的宜賓縣，而是距城區48公里遠的南溪縣。

南溪方式讓不少專家認為國務院對縣改區口子已開，事實似乎也是如此，近兩年來，全國各地的縣改區風起云涌。去年年底，雅安市名山縣成功改為名山區；今年年初，南京市甚至把僅剩的兩個代管縣全部改為了市轄區。民政部區劃地名研究所原副所長浦善新就認為，縣（市）改區是地方政府權力關系的一次調整，將縣、縣級市的權力都“上收”到了地級市政府。

國務院今年元月18日出文，以國函（2013）16號文件，批準巴中市巴州區分出一部分鄉鎮設立恩陽區。“不增加機構編制”一直是過去行政區劃調整中不成文的規定，但恩陽區的設立無疑打破了這一慣例，幾乎是全國首例。

據記者了解，原巴州區人口130余萬，是巴中第一人口大區。其幅員面積大，最遠的鄉鎮距離城區80多公里，老百姓辦事十分不便，這便是當初申請設立恩陽區的初衷。加之巴中屬于革命老區和貧困地區，這也是國家層面為支持老區經濟社會的全面協調發展的重要舉措。

1933年，紅四方面軍建立川陜革命根據地。據說，當時李先念當軍政委的紅四方面軍第三十軍曾在此設軍部。

不到一個月，廣安市前鋒區同樣也獲批，由廣安區劃出一部分鄉鎮組建，延續了此前的恩陽區方式。前鋒區轄區內煤炭、石灰石、石膏等礦產資源富集，更有國家級經濟開發區、川渝合作示范區、成渝經濟區等各項政策疊加，發展前景很被專家看好。

有專家告訴記者，廣安的請示文件是“廣安府（2011）7號”，四川省批復“川府函[2013]67號”，看時間有一至二年，這個決策的做出應該是經過了相當嚴密的論證。

新型城鎮化，是本屆政府的一個重要議題。本月初有媒體披露，國家發改委醞釀的城鎮化改革方案將推進行政區劃創新，指出我國應完善市轄區設置標準，因地制宜推進縣（市）改區，在城市群地區適當增設重要城市市轄區，適度設置其他中心城市市轄區。

國家行政學院教授汪玉凱表示，行政區劃的調整與地方經濟發展水平正相關，“撤縣設市，或撤縣設區，已在實質上打破了城鄉二元結構”。

達縣的撤縣設區，宣告了達州乃至整個川東北地區單區市時代的終結。

有關專家表示，今年出現的新一輪撤縣建區熱，主要背景是中央政府正力推新型城鎮化，各地聞風而動，希望搶占先機；另一方面是客觀需要，經濟發展到一定程度，靠工業化推動發展動力不足，需要城市化成為新動力。”相關資料顯示，目前至少有138個縣希望撤縣設市，當然也有不少市、縣設立了籌備小組，正在為改區做準備。