電子文件中心建設現狀、難點及建設思路研究

曹建峰

摘要：在信息化高速發展、電子政務的廣泛應用以及電子文件大量產生并迅猛增長的大環境下，電子文件中心應運而生。本文總結梳理了我國電子文件中心建設的現狀、出現的問題和難點，并結合石景山區電子文件中心建設實踐中總結出的經驗教訓，嘗試提出電子文件中心建設的一些有益思路，不足之處敬請批評指正。

關鍵詞：電子文件電子文件中心

在信息化高速發展、電子政務的廣泛應用以及電子文件大量產生并迅猛增長的大環境下，各地加快了對電子文件管理的探索，探索主要集中在兩個方面：一是如何確保電子文件長效保管；二是如何使電子文件利用更加方便快捷。立足于解決以上問題，人們提出建立電子文件中心來管理電子文件。

目前，通常將電子文件中心理解為基于政府電子政務平臺建設的電子文件的“三個中心”，即收集中心、保管中心和利用中心，具備三個基本功能：收集各電子政務平臺上產生的電子文件、永久保管這些電子文件、快捷高效利用這些電子文件。近年來，我國各地先后開展了電子文件中心建設，取得了一些經驗，但也存在著一些困難和問題。

一、電子文件中心建設現狀

2004年12月28日，國內最早建成的電子文件中心——江蘇省常州市電子文件中心開始運行。此后，國內多個省、市先后開展了電子文件中心項目的建設。縱觀其建設情況，呈現以下特點：

（一）數量眾多

電子政務的發展和政務信息公開的推進，刺激了對電子文件管理模式的探索，電子文件中心由此誕生，并得到廣泛認可和推廣。例如，江蘇在成功運行國內第一個電子文件中心后，便在《江蘇省檔案信息化建設規劃綱要（2005-2010）》中明確提出“加快建設電子文件中心建設”的重要任務，并從蘇南7個市縣開始試點，提出“2007年蘇南地區全面建成網上電子文件中心，2010年前蘇中、蘇北地區全面實現網上電子文件中心”的目標。其他省市如安徽、深圳、山東、天津等地也均結合本地實際情況開展了電子文件中心的建設。

（二）模式各異

由于沒有統一性要求，各地已開通的或在建的電子文件中心項目在功能定位、運作方式等方面均有一定差異，形成了模式各異的電子文件中心。有的為現行電子文件整合和提供利用的服務中心，有的則兼具電子文件永久保管的功能；有的獨立于數字檔案館建設，有的則將其視作數字檔案館的一部分；有的僅收集網絡辦公中形成的電子文件，有的則將掃描后的紙質文件也納入。比較有代表性的有江蘇模式、安徽模式、青島模式、天津模式等。

（三）自下而上進行建設

2007年4月27日，國家檔案局局長楊冬權在全國電子文件中心建設經驗交流會上提到：各地“要學習借鑒世界各國和我國各地電子文件中心建設的成功經驗，實事求是、因地制宜地采取適合本地區電子文件管理的最佳模式。在模式上全國不搞一刀切，但無論采取什么模式，都必須達到長久保存、集中管理和有效利用電子文件這一基本要求”。各省市根據這一精神，對本省市電子文件中心不搞統一標準，各市縣電子文件中心通常先于省級電子文件中心建設。

（四）與地區電子政務發展情況和財政狀況相關

仔細分析，不難發現正在開展或已經完成的電子文件中心大多集中在經濟比較發達的東部地區，中西部地區只有四川、陜西等個別省市進行了電子文件中心建設。造成這種差距的主要原因有兩個：一是當地電子政務發展水平較低，對電子文件管理需求不強；二是電子文件管理項目涉及面廣、經費投入大，中西部地區經濟發展水平相對較低，財政經費支持力度不夠。

二、電子文件中心建設中存在的難點

（一）體制機制問題導致的共享難

電子文件信息能夠遠程共享，實現便捷高效利用是電子文件中心建設的初衷。但實際建設中，由于體制機制問題，共享通道很難有效建立。從體制上看，我國實行條塊管理，塊與塊之間信息全面不暢，條與塊之間信息部分不暢，需要有強有力的改革措施打破體制信息壁壘，這主要依賴于上層設計和制度變革。從機制上看，政務信息公開還未全面落實，從信息壟斷中享受利益的部門多為權力部門，受長期的工作思路和傳統的影響，推動這些部門轉變觀念、還利于民還需要一段過程。

（二）網絡安全問題導致的維護難

網絡安全從來都是相對的。技術永無止境，當前的安全漏洞被封死，隨時還可能出現新的安全漏洞。至于什么時候出現，以什么方式出現，會造成怎樣的破壞等均是未知，對于非常規的或未發現過的安全漏洞亦很難采用有效的預防措施。電子文件中有些涉及公民隱私信息，一旦數據丟失、篡改或泄漏都將造成嚴重損失。

（三）資金不足問題導致的建設難

電子文件中心的建設是一項涉及面廣的項目，需耗費大量資金。由于屬于公益性項目，資金的來源只能是各級政府財政撥款。功能全面的電子文件中心投入大，建設周期長，效用持久，符合電子文件中心定位和實踐需求。但有些地方在建設中因為資金上的不足導致電子文件管理項目縮水，未能很好地體現出建設功能。

（四）人員不足問題導致的管理難

現階段，我國對電子文件歸檔實行的是雙軌制，檔案工作成本增加。各地檔案局（館）在開展電子文件管理中，都或多或少感到了人員不足帶來的困難：一是編制不足。以石景山區為例，局館信息化科僅有2人，負責館藏數字化、網站微博維護、系統開發等，人員極為緊張，很難放開手腳鉆研電子文件中心。二是專業技能不足。作為專業性較強的部門，檔案業務是本行，電子文件管理包含了較多計算機軟硬件知識，相關知識的不足導致建設電子文件中心時視野不夠開闊，創新意識不足，專業技能不夠。

（五）自下而上建設導致的設計難

電子文件中心建設涉及電子文件數據標準、保存方式、共享規范等一系列重要問題，基層在關鍵問題辨析和宏觀把握上優勢不足，需要省市層面甚至國家層面統籌考慮、頂層設計。分析西方發達國家建設電子文件中心的成功經驗，無一不是將頂層設計作為重點。在頂層設計欠缺的情況下，基層受本區域電子政務發展、經費投入、管理視野等影響，導致各地數據格式各異、相互對接難度大，形成一個個孤立的系統，局限于本區域的簡單操作和利用，違背了電子文件中心建設初衷，造成了設計浪費。

三、推動電子文件中心建設的幾點思路

針對目前各地在電子文件中心建設中存在的困難，并結合石景山區開展電子文件中心建設的實踐情況，筆者認為，電子文件中心在建設上可分兩層進行設計，一層為國家電子文件中心，一層為省級電子文件中心，所轄市、區縣電子文件管理系統作為省級電子文件中心的子系統。根據這一思路，省級以下政府可不直接進行電子文件中心的建設，以避免重復性建設和設計浪費。以省級電子文件中心建設為例，具體建設中，筆者有如下幾點思路：

（一）全面調研夯基礎

調研是電子文件中心系統開發的起步環節，也是重要的基石。只有全面開展調研，摸清本地區底數，掌握政策環境，才能有的放矢，為系統開發奠定堅實的基礎。調研應包括以下幾個方面的內容：

1.當前政策環境。包括計算機網絡技術方面的政策環境和檔案文件管理方面的政策環境。計算機網絡技術方面的政策環境除了需要了解國內相關的政策、法規外，還需考慮國際慣例和規則。檔案文件管理方面的政策環境則需要掌握文件形成規律、檔案管理要求、電子文件管理規定等。

2.當前本地區環境。一是本省電子政務開展情況，各地區、各部門政務平臺建設情況，電子文件形成情況、管理現狀及各部門對電子文件的利用需求等。二是本省檔案管理情況，文件歸檔要求，電子文件管理規定，檔案工作傳統以及各地檔案信息化建設情況等。

3.各地實踐情況。一是國內實踐情況，已完成電子文件中心建設的地區其電子政務情況、實踐效果以及存在問題和不足，特別是重點考察電子政務建設情況與本省相近的地區電子文件中心建設情況。二是國外實踐情況，發達國家在電子文件管理方面的實踐和探索，特別是電子文件中心建設方面的思路、實踐發展以及效果。

4.全國建設思路。重點需要調研國家檔案局對電子文件管理的整體思路、實踐舉措，特別是電子數據格式和規范要求，以便使本地區的電子文件中心信息與國家電子文件中心信息能夠互聯共享。

（二）多方溝通助設計

設計是電子文件中心系統開發的核心環節，也是系統成功與否的關鍵所在。電子文件中心的研發涉及計算機網絡程序和文件檔案管理兩個獨立的專業，后期參與使用的部門較多。如何將兩個方面的專業性結合起來，如何使各方使用者都滿意，主要取決于設計環節。設計環節需要從以下三個方面加強溝通：

1.加強與各部門溝通，建立信息采集制度，暢通信息采集渠道。信息采集制度的建立需要各級部門的共同參與和支持。垂直管理部門電子信息的傳輸要從國家部委層面提出統一思路和方案，各級部門按要求貫徹落實。非垂直管理部門業務系統電子信息的傳輸需要地區政府和行業主管部門形成統一思想，明確采集范圍、內容及保密措施等。

2.加強與檔案業務人員溝通，遵循文件管理規律，體現系統專業性。電子文件中心系統體現兩個專業性：一是計算機網絡管理專業性，二是文件檔案管理專業性。實踐中，往往由計算機專業人員進行設計開發，因此通常檔案管理專業性體現不足，容易存在不合理環節。系統設計中要特別征求和采納文件檔案管理專業人員的意見和建議，系統設計人員要與系統使用人員進行反復的溝通交流，在兩個專業性之間尋求最佳的結合和平衡。

3.加強與國家檔案局溝通，密切關注頂層設計，做好系統各項對接。省級檔案部門在建設本級電子文件中心時，必須對國家層面相關動態保持密切關注，包括電子文件數據要求、服務內容和形式等。將與國家層面的數據對接、服務對接、共享對接、備份對接、安全對接等納入電子文件中心開發的重點內容，避免設計浪費，提高和擴展系統的可用性、有用性。

（三）充分驗收是保障

驗收是電子文件中心系統開發的最后環節，也是檢驗系統功能是否實現的重要環節。系統的充分驗收是電子文件中心研發成功的重要保障，可以從以下幾方面開展：

1.驗收標準要詳細體現在研發合同中。只有將驗收的標準具體到合同中，才能強化設計方對系統驗收的重視，才能按合同要求督促設計方做好后期完善。合同中應將驗收標準進行明確，如驗收時出現影響系統功能實現的問題時如何處理，驗收時發現需要新加系統需求如何處理，系統后期修改完善的時限和要求等。

2.驗收內容要分層多次進行。一方面，驗收時要廣泛征求各方意見，包括計算機網絡專業人員、文書檔案專業人員、基層系統使用人員、上級主管部門人員以及高校學者專家等。另一方面，驗收不能一次完成，要多次進行，每次驗收時提出的完善意見要作為下一次驗收的重點。

3.驗收內容要與試運行相結合。一些系統設計上的問題只有在運行過程中才能發現，因此必須經過一定的試運行期。同時試運行不應僅僅是局館內部的試運行，而應擴展到基層使用單位；試運行期時間不宜太短，最少為一個歸檔年度，只有在大量歸檔的過程中才更容易發現問題。

4.驗收問題要及時跟進整改。驗收期間發現的問題應登記備案，逐一與設計方溝通磋商，明確解決的思路和辦法。同時，局館要加強對問題整改的跟進督促，追蹤改進反饋，確保驗收中發現的問題及時得到解決。一旦驗收結束，這些問題很容易發展成歷史遺留問題而難以解決。

（四）建立機制保運行

運行是電子文件中心系統的使用和維護階段，嚴格意義上已經邁出了研發的過程。但運行是系統研發的出發點和落腳點，運行問題的解決是一個長期性課題，需要建立長效機制來確保系統正常運轉。可以從以下兩方面入手：

1.建立問題反饋制度，及時解決運行問題。沒有絕對完美的系統設計，運行出現問題不可避免。隨著系統應用的廣泛和深入，問題的出現是一個不斷產生而又不斷解決的過程。作為系統研發牽頭單位，檔案局館應建立問題反饋制度，及時收集各方面在系統使用過程中出現的問題，并通過系統維護合同采取有效措施及時解決這些問題，以確保系統得到良好的運行。

2.引導信息網絡利用，充分發揮系統效果。建立電子文件中心的目的在于更好地利用電子信息資源，充分發揮其參考和憑證價值。但長期以來，人們養成查閱實體檔案材料的習慣，對電子文件的信賴還未真正建立起來。各級檔案部門應加大對電子文件中心的宣傳力度，引導各單位和社會公眾通過網絡更方便快捷地查詢所需信息，以充分實現電子文件中心研發的目的。

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