新型城鎮化讓生活變得更加美好

劉延峰

讓進城的農民有住所，有收入，有保障，讓城鎮化的進程更科學、更人文、更美麗，這是中國城鎮化的夢想。建設什么樣的城鎮化？如何建設城鎮化？新型城鎮化實現的道路在何方？這些問題正引起社會各界的關注和思考。

進城，是中國幾代農民的夢想。城鎮化，是中國未來幾十年最大的發展潛力所在。城鎮化不只是建廣場、‘種房子”，“沒有產業基礎，我們建起的只是‘空城”，“城鎮化要能支撐起安居夢、創業夢、市民夢”。

4道坎：就業、住房、社保、子女入學

國家發展改革委相關報告顯示，2013年中國城鎮化率預期達到53.37%。相比多年來1%以上的增速，今年預期增長僅0.77個百分點。這是為什么？

“新型城鎮化核心是‘人口城鎮化。現在全國城鎮人口超過7.1億，其中1/3沒有當地戶籍，許多農民進了城卻成不了城里人，是一筆很大的欠賬。預期增長目標調低，意味著今后城鎮化要更多強調質量。”全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長陳錫文說。

農業轉移人口變成市民究竟有多大成本？陳錫文分析：

——就業。農民進城，首先是要解決吃飯問題，即有工作，解決就業問題。要有工作，就要需要企業。

——住房。有關部門調查，52%的農民工住在集體宿舍，47%租住農民房，自有城鎮住房的僅為0.7%，其中繳納住房公積金的僅有3%。解決他們的住房，不是一個簡單問題。

——社保。約80%的農民工沒有參加城鎮社保。按某中部城市標準測算，如果把各類該交的社保全部繳納，用人單位和農民工每月要交682元，一年是8184元。全國算起來，每年資金缺口是一個很大數額。

——教育。目前，義務教育階段農村學生1.25億人，有1260萬在城市上學。只有10%的孩子隨父母進了城，現在就讓城市的學校難以接納。今后隨著城鎮化進程加快，還會有大量孩子進城，城市該怎么辦？

中國社科院發布的藍皮書指出，農業轉移人口市民化，人均成本為10萬元。今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，至少要40萬億—50萬億元的成本。

“市民化=就業+安居+公共服務均等。”全國人大常委、內務司法委員會副主任委員、民建中央專職副主席辜勝阻認為，農民工市民化是一項高成本的改革。目前，農民工進城難，一方面在于城市“取而不予”，農民工難以享受同等基本公共服務，另一方面是企業“用而不養”，在工資、社保、福利、培訓等方面做的不夠。“應該深化公共服務體制改革，使基本公共服務逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋，把農民工納入城鎮公共服務體系。”

“城鎮化前提是讓農民先富起來。”陳錫文說，到2030年我國的人口將達到高峰，即使城鎮化率達到70%，還有30%的人生活在農村。如果不把農村建好，為了城鎮化而城鎮化，建成全面小康目標無法實現。在推進城鎮化的過程中，要尊重經濟社會發展規律，過快過慢都不行，重要的是質量。

“我們走出了農村，卻還沒有邁進城市”

讓我們來看一組統計上的對比：2012年，我國城鎮化率為52.6%，但是如果按戶籍來算，人口城鎮化率只有35%左右。城鎮化過程中，農村建設用地總量不減反增，城鎮占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。城鎮率快速提高的同時，一個最為明顯的弊端是土地的城鎮化明顯快于人口的城鎮化。

“很多地方的城鎮化說白了就是土地城鎮化，甚至‘房地產化。”全國人大代表、寧夏固原市市長馬漢成說，“為什么‘房地產化？因為房地產變現快。政府拿地、修路也是從銀行貸款，也有經濟壓力，建房地產是最快見到錢的項目。”

“農村土地城市化了，但是農民卻被邊緣化了。”全國人大代表、江蘇省農委主任吳沛良說，“‘扛著鋤頭上樓的城鎮化只是表象上的城鎮化。”

全國政協委員、臺盟吉林省主委王天戈曾經對此作過調研，在云南省的一個地方，農民雖然住到城里的樓房了，但是家里面還需要務農，或者還要飼養一些家禽，但由于樓房不能提供這樣的條件，所以農民在農忙時候都回到老房子去住，農閑時才住樓房。

而一些進入大城市務工的外來人員更是成為失業、失地、失保的“三失”農民。全國人大代表、民建上海市委專職副主委張兆安說：“農民工戶籍在農村，融入不了城市，形成‘兩不靠的游離狀態。”

在赴京開會之前，來自上海的農民工全國人大代表周振波，專門到農民工中了解情況，他發現，住房和子女異地升學的問題是農民工最頭疼的事，“有對夫妻，出來打工13年了，只回過3次家，有一次6年才跟孩子見了一面。我聽了當場就掉眼淚了。”周振波說。“我們走出了農村，卻還沒有邁進城市。”同為農民工全國人大代表的曹勇說。

不唱“空城計”，不要“城市病”

有這樣一則幽默笑話：某君攜寵物龜下班回家，碰到北京二環堵車，烏龜實在耐不住性子，先爬回家。不知過了多久，只見烏龜滿頭大汗地爬回來，氣鼓鼓道：“你忘了給我家門鑰匙啦！”這則幽默笑話，幽默地諷刺了當今城市人生活狀態——堵車。交通擁堵、環境污染、高房價等現象被稱為現代“城市病”。

“城鎮化不是盲目地攤大餅，也不是鼓勵人口一味往大型城市跑，造成新的空城、空巢。”張兆安建議，推進城鎮化過程中，特大型城市要“適可而止”，不能無限擴大規模。

在這一點上，很多代表都談到了“規劃”的重要性。馬漢成認為：“規劃是一種手段，也可以理解為一種資源。過去很多地方拆了建，建了拆，就是規劃缺失，造成了資源的很大浪費。”

在規劃思路中，“之前有一個共識就是‘城市越大效率越高，現在來看是有問題的，許多大城市的生活并不一定是最舒適的。”全國政協委員、九三學社中央副主席賴明說，“要把大城市發展和中小城市發展結合起來。”

具體到省、市、縣，都要有自己的規劃。全國人大代表、湖北省咸寧市市長丁小強說，做規劃要有全域的概念，不能千篇一律，一搞城鎮化都搞成一個模式。要按照地方特色來規劃，有的適合發展工業，有的發展特色產業，有的搞農業；功能上也要有所區別，是中心鄉鎮還是一般鄉鎮，或者是特色鄉鎮。

除了規劃先行，代表委員還認為城鎮化的建設不能再走粗放的路線。“城市的規劃粗放、建設粗放、管理粗放導致大量資源能源的損耗。”陳錫文說。據統計，即使經濟相對發達的城市廣州，單位土地GDP的產出也只有香港的1/10，新加坡的1/12。又據統計，目前還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施。

“美麗中國”是代表委員對未來城鎮化建設方向的憧憬。“在城鎮建設中要保留地方人文特色、民俗風情、田園風光，建設‘美麗城鎮，在農民擁有進城夢的同時，也讓城市人渴望田園夢。”馬漢成說。

造個“盆景”不是城鎮化

一些代表和委員表示，有的地方在城鎮化推進過程中出現一些偏差和問題，讓人擔憂，值得警惕。

不能打造“盆景”式的樣板。一些代表提到，部分地方熱衷于打造城鎮化樣板，形成供人參觀的“盆景”。這些地方的城鎮化“經驗”，不是在基層實踐中闖出的“陽關道”，而是集中了大量資源堆積出來的“花架子”，表面上出形象，實際卻難以為繼，其他地方更談不上學習、復制和推廣。

我國西部有一個山村，2008年時，農民還全部是分散居住。如今，村民都住進了白墻灰瓦的整齊樓房，門前是寬闊整潔的馬路，水、電、天然氣、網絡，幼兒園、圖書室等配套設施齊全。這個村成為當地推進城鎮化的樣板村，各地干部紛至沓來“取經”。

“村里向上級爭取了相當多的傾斜政策。”當地一位干部說，這里300多戶村民建房花了9000多萬元，各部門支持資金也都大量往這里集中，“就是集中全市資源樹一個典型，不可復制”。

全國人大代表、山東省濟寧市市長梅永紅說，個別地方領導干部喜歡集中力量樹典型，花大價錢搭建只能供人參觀的“盆景”，這樣的城鎮化傾向讓人擔憂。

要防止為追求“數字”與民爭利。有代表說，有的地方追求數字好看，運動式造城，不尊重農民的土地集體所有權，以及農民的主體地位和選擇權，逼農民搞“現代化”、逼農民過“幸福”生活。

幾位農民介紹說，部分地區把農村變成城鎮社區，使得平原地區有的農民要跑十幾里路種地，騎著摩托車挑大糞；山區農民早上天不亮就起床去種地，回來還要舉火把照明。在西部一座村莊，整村合并后，有的村民每天都要坐中巴車去田里種菜，來回約需3個小時。

“農民好不容易過上幾天好日子，基層干部就開始瞎折騰。”居住在西南某省偏遠山村的一位村民說，他們搞先拆后建，村里人沒了自己的房子，租一間房放兩張床擠四五個人，中間就拉個布簾，三五年過不上像樣的日子。

來自遼寧農村的張文成認為，在城鎮化推進過程中，一定要尊重農民意愿，不能讓農民“被上樓”。

城鎮化核心要解決：人、地、糧、錢

一切發展的根本目的是為了提高人民的生活水平、幸福指數。城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵在于提高城鎮化質量，這一點已經成為共識。

“人”：更加有效地維護好、實現好農民土地權益。政府工作報告提出，農村土地制度的核心是保障農民的財產權益。而農民土地財產權益的保障，關乎新型城鎮化的質量。辜勝阻說，人的城鎮化是新型城鎮化的核心。“要人”——人必須是真正城鎮化了的人，成為代表委員的普遍共識，更成為衡量城鎮化質量的核心標準。

關于如何“要人”，代表委員們建議，應從完善征地補償安置、被征地農民社會保障以及加快集體建設用地流轉等多方面入手，切實保障農民權益。

全國政協委員、民革中央副主席劉凡指出，要以土地制度改革為重點，給農業轉移人口吃“定心丸”。他建議，注重發揮市場機制作用，讓農民的土地和宅基地的使用權享有可轉讓與可收益權；解決農村宅基地確權問題，逐漸完善農民的宅基地和住房產權制度；允許符合條件的農民帶著確權后的宅基地指標，置換城鎮的經濟適用房，并將他們納入住房公積金制度的覆蓋范圍。

全國人大代表張桂華指出，被征地農民普遍存在年齡偏高、學歷偏低、技能缺乏的問題，再就業困難，常常上崗又下崗，國家應將被征地農民社保納入國家“總盤子”，建立統一的被征地農民社會養老和醫療保險制度，加大資金扶持力度，切實保障被征地農民生活。

在現有戶籍制度下，戶籍上的身份所附加的是教育、醫療、社保等一系列城鎮居民所享受的基本公共服務。“必須對以戶籍制度為核心的影響城鄉流動的一系列不合理的制度進行改革。”全國人大代表、甘肅建投七建集團農民工康仁說。

“地”：節約集約用地，要有更剛性的規劃和評價。城鎮化進程，離不開土地的支撐。“人多地少是城鎮化的最大制約因素。”全國政協委員、民建海南省主委施耀忠指出。他認為，節約集約用地，應有更剛性的規劃控制和評價約束。他建議，要充分發揮土地利用總體規劃的龍頭作用，統籌安排和指導城鎮化建設各類專業規劃用地，發揮各類專業規劃控制城鎮化建設用地規模、布局和土地供應總量的作用。同時，應構建新型城鎮化節約集約用地考評體系，并納入各級政府經濟社會發展綜合評價體系，作為各級領導干部政績考核的重要內容。

除了對新增用地的控制，代表、委員們還將目光更多地轉向了存量用地的挖潛。趙松委員認為，對城鎮化引發的用地需求，并不一定都要用新增建設用地來解決。我國現在的土地利用強度，整體并不高，即使在很多城市內部，可盤活的用地空間還很大。

全國人大代表、河南省輝縣張村鄉裴寨社區黨總支書記裴春亮指出，新型農村社區建設，是城鎮化進程中節約集約用地的有效方式。“建新型農村社區，沒占一分耕地！”裴春亮代表透露。據了解，他所在的河南輝縣張村鄉裴寨社區，覆蓋全鄉24個行政村、108個自然村。預計到2015年，容納人口1.5萬人。社區建成后，老村宅基地全部變成高效農業用地，既節約了用地，又增加了耕地。

時任國家發改委主任的張平在今年的“兩會”記者會上透露，如果順利，國家城鎮化發展十年規劃今年上半年可能出臺。據預測，規劃中將特別提出探索實行“人地掛鉤”政策，以推進更有質量的城鎮化。

“糧”：嚴守耕地數量，更加注重耕地質量。賴明委員透露，目前糧食自給率下降到90%，低于原來預定95%的目標，隨著城鎮化率提升，未來如何保證糧食自給率，將是重大課題。

基于此，政府工作報告明確提出，農村土地制度關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展，底線是嚴守18億畝耕地紅線。

代表委員建議，當前不僅要堅守耕地保護的數量紅線，還要制定耕地保護的質量紅線。謝德體委員表示，由于長期對地力建設重視不夠，目前存在高中產田比重不斷下降、土壤營養比例嚴重失調、耕作層變淺、耕地污染加劇等諸多問題。

全國人大代表秦光蔚指出，耕地質量下降后，短期很難恢復，我們在守住耕地面積紅線的同時，必須高度重視耕地質量。目前，我國在耕地質量維護與提高方面存在盲點。城市建設占用大量優質耕地，補充的往往是復墾或新開墾的中低產耕地，雖然耕地總量沒減，但綜合質量卻下降了。同時，廣大農村還長期存在毀壞耕作層、污染耕地、違法占用耕地等現象。他建議，應盡快制定耕地質量保護法，以切實維護耕地質量。

“錢”：扶持企業發展，解決農民就業問題。“城鎮化到底是先有產業，還是先把城市群建起來？要是先把城鎮化搞起來，沒產業做支撐，農民都進城了，他們以什么來謀生？”全國人大代表、四川省住建廳廳長何健提出一串為什么。讓農民進城以后有工作，有生活來源。“城鎮化應該以產業支撐，居民得不到穩定的就業，城鎮化是沒有生命的，就是造了一個空城。”吳沛良說。

吉林省人大代表郭慧說，城鎮化必須與產業化對接，讓產業在城鎮扎根。這樣，農村剩余勞動力資源能夠充分利用起來，農民的收入也能直線上升。通過我們企業在鄉鎮建立的工業園來看，城鎮化建設更需要政府的推動和對鄉鎮企業的扶持。

吉林省人大代表楊峰則認為，推進城鎮化既不是政府簡單的推動，也不是百姓一廂情愿地搬進新居，必須有實實在在的產業作支撐。如果每個鄉鎮都有工業園、都有龍頭企業，農民必將減少，就有利于土地集中經營，提高機械化水平，提升農業綜合生產能力。

新型城鎮化，怎樣才“優化”？

今年，全國兩會上國務院政府工作報告指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，與農業現代化相輔相成。要遵循城鎮化的客觀規律，積極穩妥推動城鎮化健康發展。

因地制宜，“決不把城市病帶到小城鎮”。“城鎮化，決不能拷貝現在的城市模樣，把現有的大城市病帶到小城鎮，否則就不成功。”全國人大代表、上海市奉賢區南橋鎮楊王村村委會主任孫躍明表示，新型城鎮一定要有特色、功能全，小城鎮間要有差異，小城鎮與大城市要有差異，不能千城一面。

“推動新型城鎮化建設，不能一窩蜂要建大城市，必須堅持因地制宜，走大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路。”全國人大代表、威海市市長張惠說，威海在全國率先推行社保市級統籌，逐步打破各類保障待遇的身份限制，讓農民享受到與城鎮居民同樣的保障。

“城鎮化不一定非得是農民涌入城市，把村里鎮上建得和城里一樣好，也算新型城鎮化。”全國人大代表、山西陽城縣北留鎮皇城村村委會主任張家勝說，農民涌入城市不僅讓“大城市病”越來越重，也掏空了小城鎮和農村，必須讓“城”和“鎮”協調發展。

城鄉統籌，“不能以犧牲‘三農為代價”。城鎮化不是城鎮化率數字上的簡單增長，需要在穩步推進的基礎上轉型提質。從規劃制訂時起就要放眼長遠，將工業化、信息化、農業現代化與城鎮化有機結合，朝著智慧城市、綠色城市、幸福城市的方向走，城鎮化才能真正成為結構轉型的有力抓手和經濟增長的內生動力，承載起幾億新市民幸福生活的夢想。

“城鎮化不能以犧牲‘三農為代價，制定城鎮化發展戰略時，必須把促進農民收入持續增長作為城鎮化發展的重要任務。”全國政協委員、中國社會科學院當代中國研究所研究員鐘瑛認為，要通過新型城鎮化縮小城鄉收入差距，促進“三農”問題解決。

“不能因為居住地不同、戶籍不同、職業不同，就不能均等享受教育、醫療、社保、就業等基本公共服務。”全國人大代表、湖北黃石市市長楊曉波認為，推進新型城鎮化，關鍵是促進基本公共服務的均等化，改變目前城鄉差距過大的現狀。

“消除城鄉二元結構，要積極創建農業現代化和城鎮化協調發展的機制，想方設法讓農民持續增收。”全國人大代表、遼寧省葫蘆島市四家村黨委書記張文成說，要支持農業現代化以吸納農村剩余勞動力就近就地就業，發展壯大一批特色城鎮。

以人為本，“人的城鎮化”才是本質。“高樓大廈只是表象，人的城鎮化才是本質。農民進城要安居樂業，必須解決好他們的就業、居住、社保、戶口等問題。”全國人大代表、湖南省石門縣住房和城鄉建設局副局長戴海蓉說，現在有些地方的城鎮化過于強調速度，造成了一些虛假的繁榮，有的農民在城里買了房，但是并不居住，空城、空房的現象比較多。

“近年來，重慶推動公租房建設、探索戶籍制度改革，農民工融入城市進程加快。”全國人大代表、重慶建工第三建設公司員工劉鐘俊認為，目前農民工真正扎根城市還存在一些阻礙，如就業能力差、子女入學難、社會保障不健全等，因此必須加快改革，全方位解決戶籍、就業、醫療、養老、子女教育等諸多方面的問題和困難，加速農民工融入城市的進程。

全國人大代表、黑龍江省甘南縣興十四村黨總支書記付華廷說，城鎮化首先要培養“白領農民”，即新型職業農民。他說，新型職業農民不僅是生產者，還是投資者、經營者、決策者，同時還是市場和自然風險的承擔者。要把農民送到大專院校、科研單位培養，請專家教授搞代培和訓練，招村官大學生傳播先進的思想觀念、管理模式和人文素養，影響和改造一代人，為可持續發展攢后勁兒。

“很多時候，城市群建起來，產業也來了，但進城農民還是找不到工作。這是個麻煩問題。”自貢市副市長石岷嘉代表不無擔憂地說。“那就得認真研究農民就業特點，要考慮農民進城后能干的，提供適合農民就業的崗位”，何健首先開出了藥方。

中科院成都分院院長、光電技術研究所所長張雨東代表表示：“剛進城時，什么都沒培訓當然只能搞建筑，但是你讓他有一定技能了，謀生手段就不一樣了。”他說，與其貼很多錢搞招商引資，不如搞適合當地情況的職業教育。“可以給進城農民提供免費的職業技能培訓，把農民武裝起來。”石岷嘉建議。