特殊的慈善會機制

尋找這一問題的答案或許還得從慈善會的出生說起。慈善會是特定歷史時期下所建立的慈善機制。

慈善會這一形式在清末民國時期就出現了。上個世紀50年代，中國社會體制發生巨變，大陸實行社會福利國家通包下的計劃經濟制度，包括慈善會在內的各類慈善組織和社會組織被國家取締。“慈善”一詞甚至在“文革”時期被徹底否定。

1993年，吉林省慈善總會作為中國第一家省級慈善會成立，組織性質是社會團體，1994年，中華慈善總會以全國性社會團體的身份在京成立，慈善總會在創立選擇名稱時，沒有選擇帶有政府行為色彩的“社會福利”，而是選擇了“慈善”。這一命名以及中華總會的成立，向全社會發出了一個“慈善”政策放開的積極信號。

隨后，全國各省，都開始著手成立各自的慈善會，各市、縣、鄉鎮、村慈善會也紛紛建立，覆蓋全國的慈善會系統基本建立。這時的慈善會主要由各地民政部門主導，民政部門專職或退休人員擔任主要領導工作。廣義的“慈善會系統”不僅是叫做“慈善會”的社會團體，還包括以“慈善會”為名稱的社會團體、事業單位和基金會。

曾擔任中華慈善總會副會長的徐永光告訴記者，1999年前后，慈善總會出現過大規模的人員調整，民政部機構改革分流的人員進入慈善總會。這一變化在他看來，為慈善會的團隊帶來了深遠的影響，身份關系更加復雜。

在這套龐大的系統下，專職人員被分為三類：社會招聘、事業單位編制和公務員編制。2011年，中民慈善中心曾對于全國30家省級慈善會進行調研—30家慈善會中，29家慈善會會長和理事長均為現任和曾任國家公務員，剩下的一家因換屆空缺。其中，退休國家公務員19名，現任國家公務員共10人，在行政級別待遇上，享受省部級待遇的25人，廳級待遇4人，這一數據從一個側面反映出慈善會歷史淵源對現今慈善會治理結構的影響。因此，各地市慈善會在運作機制上多少會表現出政府行政工作的特點，如籌資管理上大多沿襲傳統的動員體制甚至發文到相關單位制定認捐。慈善會組織建設一般與相應政府級別相對應，下級慈善會一般為上級慈善會的團體成員，

因為和民政系統的密切關系，類似“慈善一日捐”的政策倡導也在地方慈善會屢見不鮮——“倡導干部、職工每人自愿捐贈1天的工資；企業單位自愿捐贈1天的利潤；行政事業單位自愿捐贈1天的工作經費。”

實施過程中，“自愿”難免就成為“攤派”，捐款難免成為政績工程。以至于在今年廣東省“扶貧濟困日”到來之前，不少地方政府下發了明令禁止攤派的文件。

是官還是民？

難分政府和社團關系，隨后帶來既然是“運動員”，又是“裁判”的混亂關系。

一份《2012年度慈善會系統發展報告》指出，慈善會系統從成立之出與政府聯系緊密，在整合資源上具有先天優勢，同時也喪失了一定的獨立自主性。一方面，慈善會開展的項目有一半是以直接“發錢”提供現金資助形式，項目形式和內容單一化，難以滿足多樣和多元社會需求。

另一方面，由于慈善會系統的組織與政府關系緊密，導致政府監管、行業自律兩個維度的制約機制效力難以保證，同行業其他組織一樣處于政府被動監管狀態，在公眾問責時，慈善會系統的組織回應往往陷入被動局面。

而在徐永光眼中，“政府壟斷”更嚴重的影響是，造成中國慈善行業的生態危機，政府掌握太多資源，“既當規則制定者，又當運動員，還當裁判員”。

2011年11月，徐永光在一個名為《中國慈善體制改革路線圖》的演講中，公開表示，“中華慈善總會發票風波”是一個壟斷危機。“中華慈善總會秘書長劉國林接受中央電視臺采訪的時候，說我們一年開出去4萬張發票，我們只有40個工作人員（退休人員）。我們一年開出4萬張發票，怎么管得過來？”。徐永光憤憤地說：“資源多到了這個程度，而我們的草根組織是無米之炊。”

49歲的劉佑平也清楚地看到慈善會體系目前存在的問題。

“現在專業人才不夠，專業化程度不夠。他們可以想做事，就是沒有特別大的起色，歷史包袱太重了。一個是承載了老百姓太多的期望，行業太多的期望，能力不夠；二是背了民政部政社分開的壓力，幫了政府的忙，害了自己。”

2013年5月，北京中民慈善大樓，劉佑平頂著一頭蓬松的花白頭發，帶著濃重的湖南口音對記者說道。他現在的身份是中民慈善捐助信息中心理事、副主任，中國慈善聯合會副秘書長、長沙市慈善會副會長。

不過劉佑平認為，慈善會系統背靠政府只是一個表象，實際的情況更為復雜，接受政府資助、由政府退休官員擔任負責人都不能作為判斷慈善會不獨立的標準，是否能按照自己的價值使命獨立運行才是關鍵問題。在他看來，慈善會并不需要為獨立而排斥政府的官員和資金，只需要做到兩條：一是作為獨立法人依法行事，二是吸引更為多元、跨界的人才。

“我們不能憑此判斷要去行政化，認為政府的公務員不能同時兼職。我們的體制跟西方體制完全不同，所以不能用結果去進行比較，不然就會出現很多誤傷，如果斬斷跟政府的聯系，不要政府資助，也會死掉。”劉佑平說。

對于政社分開中的人員分流，他擺了擺手，不愿意多談，“我也是其中一員，我們內部看不清楚，最好讓別人說。”

據中民慈善中心調研過的30家慈善會資料顯示，這些慈善會的行政成本基本都控制在1%以下。2011年，中華慈善總會首次公布人員薪酬水平，年薪僅4萬元。表面上的低工資、低成本，實際上則是在政社不分的體制下，將人員和管理成本轉移給了政府。

是社團，還是基金會？

2013年5月9日，民政部網站公布了2012年度基金會、非內地居民擔任法定代表人的基金會的評估等級，其中5A級基金會11家，中華慈善總會獲評5A級。

實際上，早在2008年中華慈善總會就已經被評為5A級基金會。“你進了中華慈善總會，你就會看到寫著“5A級基金會”，這很奇怪，怎么寫著基金會呢？”徐永光指出，將中華慈善總會評為基金會是民政部法外開恩的做法。

徐永光所言的“法外開恩”，實則是慈善會只需要參照《基金會管理條例》的標準執行，而作為社會團體性質的慈善會，卻擁有一般社團所不具備的“公募權”，享受公募基金會的待遇。

因為可以公募，于是大量民間善款流入了政府的口袋，由政府操盤。徐永光認為這種狀況很奇怪，因為“世界上都是政府花錢購買民間組織的服務，中國正好倒過來，是民間出錢購買政府的服務。”

徐永光指出，在現行慈善會體系下，捐款人看不到自己的捐款流向，受惠人甚至受惠地區的政府，也看不到這些來自民間的捐款，“他們看到的全是政府項目，全是政府在花錢。”更不用說無法扶持當地草根機構在地方工作。

劉佑平在地方慈善會做培訓的時候，曾與某地方慈善會領導辯論一番。地方領導認為，地方政府拿了地方慈善會的善款，也是為社會做服務，既然目的一樣，是無可厚非的。劉佑平告訴他，雖然目的一樣，但善款使用需要對捐贈人負責，捐贈人是不會同意的。兩人為此爭論不休。

不透明的官辦NGO

至今，在慈善會的官方網站上，公眾也只能看到2011年度的工作報告，以及2010年之前的審計報告。《基金會管理條例》規定基金會理事會應該每年召開兩次，理事人數應為5-25人，其中領取報酬的理事不得超過三分之一。而慈善總會的章程規定為理事會每年一次，總會的理事人數共有94人，常務理事25名，其中有13人領取薪酬（信息來源《2011年中華慈善總會年報》）。

中華慈善總會于2011年曾向媒體公布要投入3000萬建立信息公開平臺，但兩年過去，官網仍然是“籌備階段”，信息公開一欄也只有捐款明細。在前不久召開的“中華慈善總會第四次代表大會”上，總會再次承諾，將會針對官方網站薄弱的情況，著手對現有網站進行優化、升級，并積極籌備新的官方網站。

在《2012年度中國慈善透明報告》中，“公益慈善組織透明度TOP100”年度透明指數的評分中，慈善會僅占10個席位，這一總數僅僅占全國慈善會系統總量的0.55%。慈善會整體信息透明度狀況不佳，距離公眾對慈善組織和項目信息公開透明的期待相距甚遠。

雖然地方慈善會正在逐漸改革，但令令基金會中新網CEO程剛頗感失望的是，中華慈善總會至今沒有任何變化，不僅在信息公開的機制上沒有任何改變，甚至連主頁網頁也經常打不開。作為致力于基金會透明度及行業自律的專家，程剛對于慈善會相關信息了解也依舊停留在局外。

慈善會的改革

而與信息透明化程度的增長速度相比，近年來慈善會系統接受的捐贈增長頗為可觀。

據《中國慈善會發展報告》顯示，近5年來，慈善會捐贈接受總量整體呈現穩步上升姿勢，近兩年更是達到全國捐款總額的四分之一左右，2011年全國慈善會系統接受捐贈物資總額達203.89億元。僅中華慈善總會的捐贈收入就高達65億元，上億元的巨額捐款中，藥品捐贈占了絕大多數比例，僅格列衛、易瑞沙、特羅凱和多吉美等藥品捐贈額就達到59.01億元。“慈善醫療陽光救助工程”的募集總額達2.47億元，這兩項就占據年度捐贈收入的94.32%。

由于缺乏項目運作的透明性，坊間一直流傳著對贈藥項目的質疑，爭議最大的是“格列衛”援助項目，該項目實施“買三送九”政策，即患者購買三個月，送九個月。實際上，購買三個月的藥品費用便高達8萬元，并非所有“買三”的患者最后都能得到“贈九”的資格，捐贈方式不僅手續繁雜，而且審批過程不透明，也曾有媒體披露過紹興億萬富翁騙取價值高達50多萬藥品的事例。

由于中華慈善總會和下屬會員單位關系錯綜復雜，在記者的調查過程中，不少業內人士直言，慈善會是個相對封閉的系統，外人很難深入，而且，每個地方的情況都不一樣。

目前，獲得業內人士一致認可的上海慈善基金會，從1994年誕生之日起就以基金會的運作方式運行，在國內的慈善會體制改革中走在前列，曾連續兩年被福布斯評為中國最透明的25家基金會之一，正在嘗試做聯合勸募的探索。

但基金會秘書長方國平坦言，對于地方慈善會，政社分開的改革仍然在緩慢進行，慈善會同樣面臨著人才難求的問題，沒上海慈善基金會成立之初，因人才難覓，政府提供了15個事業編制，在政社分離的要求下，這15個事業編制將隨相關人員的退休而消失。但沒有了事業編制，慈善組織工作人員待遇低，人才依舊是問題。所以上海慈善基金會下屬的17個區縣慈善會中，依舊有才會出現反聘政府官員或者民政部領導兼職慈善會負責人的現象。作為基金會的慈善會從業人員的社保和各方面制度都仍然需要政策性的突破，在方國平看來，仍然需要民辦事業單位與官辦事業單位一視同仁的頂層設計。

在劉佑平看來，慈善會的改革必須和整個社會體制、政治體制的改革相關聯，不能抽離開來談改革，“慈善會的改革需要基本制度的保障，否則再好的改革設計，都有可能讓部門利益和小集團利益會斷送改革。”

他指出：“一個最簡單的改革就是，政府放開，讓他亂，亂才起色。向三十多年前的市場經濟改革學習，放開組織，放開所有束縛，讓市場做出選擇。無論是官辦還是民辦，一律把它放在市場的公平環境下，相信市場自我的調節能力，組織自我會優勝劣汰。”

（本刊記者王輝對本文亦有貢獻）