建國初期農村權力結構的特征及其影響評析

彭小宇

[摘 要]新中國建立初期，中國共產黨依賴政治強力，通過土地改革、合作化運動、以及黨政系統的構建等，對農村政治進行了系統的改造和重塑，徹底瓦解了傳統的農村二元權力結構，重新構建起以黨組織為核心的一元權力結構，建立起高效有力的政府體制，結束了近代以來農村社會一盤散沙的失序狀態，將廣大農村納入國家政權控制體系。新的農村權力結構保證了國家對農村社會高度的整合和動員，保證了國家高度的資源提取能力，但由于國家權力的過分擴張，形成了強國家弱社會的關系模式，抑制了農村社會自主發育能力。

[關鍵詞]建國初期；權力結構；特征；黨組織

[中圖分類號]K271 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）07 — 0079 — 03

一、建國初期農村權力結構特征分析

伴隨著新中國的成立，中國政治的發展進入一個新的階段，執政后的中國共產黨基于現代化的價值訴求和自身的政治理念，對中國農村社會進行了近乎徹底的改造，農村社會發生了翻天覆地的變化。中國共產黨通過土地改革，合作化運動以及黨政系統的構建等，對農村政治進行了系統的改造和重塑，徹底瓦解了傳統的農村二元權力結構，重新構建起以黨組織為核心的相對集權的一元權力結構，順利地實現了近代以來國家權力下沉的目標和農村政治的轉型。建國初期農村權力結構變遷從形式上看，表現為有破有立，舊的權力結構經過一系列政治改造，逐步崩潰，隨之逐步構建起新的權力結構。從變遷力度上看，表現為非不破不足以立，在國家力量主導下，徹底打破舊的權力結構，構建起全新的權力結構。從此，新的權力秩序和規范，新的文化規范在農村確立起來，農村政治進入一個新時代。

變遷后的農村權力結構呈現出以黨組織為核心的一元權力結構特征。

（一）在新的權力格局中，農村基層黨組織居于權力的核心地位。政黨權力在農村的出現，體現了傳統農村政治向現代農村政治的轉型。革命戰爭年代，中國共產黨就非常重視在農村建立黨組織，建國以后更是將黨組織延伸至農村基層鄉村。黨組織在農村政治中具有突出的位置，凌駕于其他組織之上，政府機關、群眾組織都要接受它的領導，實際上掌握了鄉村社會的政治權力，控制了鄉村社會的政治和經濟資源，成為鄉村社會的權力核心。“其一，黨支部有權為其他組織制定大政方針，對其他組織下達工作指令；其二，在必要的時候，黨支部領導有權作為領導者直接參與其他組織的活動；其三，黨支部有權左右其他組織的領導人的任免；其四，當發現其他組織出現錯誤傾向時，黨支部有權干預；其五，支部成員可以直接支配大隊內的資源和人員。”〔1〕在村民眼中，黨就是國家，國家就是黨，共產黨就是國家的代表，代表國家對農村進行管理。

（二）國家權力的一元化和社會內生性自治權力的凋敝。在傳統農村，行政權和自治權，國家權力和農村內生性權力二元并存，維持著一種互動平衡。建國后，這種權力平衡結構被徹底打破。經過土地改革和合作化運動等，代表自治權的族權和紳權受到了極大的沖擊，失去了存在的空間，再也無法發揮作用，國家權力則無限擴張。土地改革極大地沖擊了中國鄉村社會的宗族血緣關系，極大地消解了族權。首先，血緣群體領袖的地位喪失，他們往往成為批斗鎮壓的對象，起而代之的新的主權力階層地位原來都比較低。其次，血緣群體的經濟基礎被抽掉，大量的群體所屬的公田，如族田，學田都被沒收，重新分給農民，血緣群體無法再以經濟力量控制其同族親屬。再次，血緣群體的職能，如救濟貧寡等被政府所取代。在宗族血緣關系被沖擊的同時，連帶受到沖擊的還有根深蒂固的傳統宗族血緣意識。由于超血緣的組織的建立，如農會、基層政權組織，以及對階級成分的強調，使得原先的血緣群體的認同感和宗族血緣意識大為減弱。合作化運動打破了家庭共同體生產組織形式，將廣大農民的生產活動組織在跨家族的集體組織中，而不是原來的村落家族共同體，這在很大程度上削弱了家族的社會功能，弱化了家族權威，從而進一步消解了族權。與社會內生性權力凋敝形成對比的是國家權力的擴張。政黨下鄉，行政下鄉，合作化運動等，國家權力縱向橫向地在基層農村深入拓展。國家權力無所不及，無所不包，形成了國家權力一統農村社會的局面，農村社會國家化、政治化。

（三）政黨權力遮蔽了行政權力，以黨代政，黨政不分。在農村權力結構中，行政權力遠沒有政黨權力突出。同為國家權力的代表，行政權力則隸屬于政黨權力。行政機構是黨組織決定的具體執行機構，又由于基層黨政組織人員任職上的交叉、疊合，造成了黨政不分，以黨代政。這和建國初期上層政治特征是一致的。

（四）貧下中農成為農村的主權力階層。建國后，農村政治地位的劃分是以階級成分為基礎的。土地改革運動首先劃分農村的階級成分，引起了農村的精英更替。土地改革重組了農村的社會等級結構，舊的精英階層被打倒。“農村古老的社會權力結構，經過這場變動被全部顛倒了過來，沒有人再可以憑借土地財富和對文化典籍的熟悉獲得威權，原來的鄉村精英幾乎全部瓦解，落到了社會的最底層，從前所有的文化、能力、財富、以及宗族等資源統統不算數了。”〔2〕伴隨著舊的精英階層的瓦解，國家政權則按照新政治意識形態標準去形塑遴選新的鄉村精英。貧窮和革命成為新的精英評價標準，那些在土地改革中涌現出來的貧雇農積極分子，他們被發展為黨員，成為農村中的新的精英階層，具體執行國家的政策，完成國家布置的任務。

（五）農會一度成為農村的過渡權力機構，在基層農村發揮重大作用。在新民主主義革命時期，中國共產黨就曾經動員農民組織農會參加反帝反封建的民主革命。農會為新民主主義革命的勝利做出了巨大的貢獻。農會不僅是黨領導下的群眾組織，還曾經是農村基層社會的政權形式。隨著解放戰爭的勝利，國民黨在農村的統治秩序逐步瓦解，迫切需要建立全新的政權體系。而建國初期黨政干部極度缺乏， 加之工作又千頭萬緒，新建立的政權不可能立即在基層農村構筑起全新的權力體系。而農會恰恰填補了空白，滿足了此時鞏固農村基層政權，穩定農村秩序，發動農民進行土地改革的需要。從職能來看，建國初期的農會具有多重職能。既有群眾組織的色彩，更有基層政權的色彩。1950年公布的《農民協會組織通則》明確規定：“農民協會是農民自愿結合的群眾組織”，其任務是“有步驟地實行反封建的社會改革，保護農民利益”，“組織農民生產，舉辦農村合作社，發展生產和副業，改善農民生活”，“保障農民的政治權利，提高農民的政治和文化水平，參加人民民主政權”。〔3〕很明顯，農民協會是一個代表農民利益的群眾組織。農民協會還是農村改革土地制度的合法執行機關。《中華人民共和國土地改革法》規定：“鄉村農民大會，農民代表大會，及其選出的農民協會委員會，區、縣、省各級農民代表大會及其選出的農民協會委員會，為改革土地制度的合法執行機關。”同時規定：“所有沒收得來的土地和其他生產資料，除本法規定歸國家所有外，均有鄉農村協會接收。”《農民協會組織通則》重申了農會是“農村中改革土地制度的合法執行機關”。實際上，由于正式的行政體系還沒有全部建立起來，農民協會發揮著更大的作用。村農民協會成為村級政權組織，即便是在鄉一級以及鄉以上，農會都具有濃厚的行政色彩。在國家成文制度上，鄉以上的農民協會和同級的政權機關嚴格不同，僅僅是土地改革的合法執行機關，是正式的政權架構中的一部分，但是，在基層農村，由于農民協會比鄉政府更有廣泛的認同，實際上成為農村土改中的權力中心，而在鄉以下，農民協會執行了政權的職能，是農村基層政權組織。隨著土地改革的完成和正式行政體系的建立，農會所承擔的職能便不那么重要了，農會逐漸消隱。農會的消隱，從一個側面說明了國家權力無所不及的擴張。

二、建國初期農村權力結構的影響評析

（一）資源汲取。通過以上對建國初期農村權力結構特征的分析可以看出，在共產黨主導下，新政權接續近代以來國家權力下沉的目標，成功地實現了國家權力下沉，借助于黨政系統以及隸屬于黨組織的群眾組織，國家權力順通直達基層的村莊，并實現了權力的橫向擴張，將廣大農村納入國家權力控制之下，終結了農村的失序狀態，構建了高度組織化、政治化的農村社會，建立起全新的權力結構。

自清末以來，國家政權試圖下沉至鄉村，這一方面是為了加強對農村社會的控制，一方面是為了從農村汲取更多的經濟資源，滿足戰爭和進行現代化的需要。在此過程中，資源缺乏始終是個難以克服的困難。國家權力下沉需要組織隊伍和組織成本，而國家沒有充足的資源滿足這些要求，不得不借助于鄉村社會領袖，與他們妥協、合作。而鄉村社會領袖為了自身的利益，也樂意充當國家在農村的代理人，這就導致了經紀體制的產生。這些中間經紀人，一方面倚仗國家賦予的權勢，加大對鄉村社會的壓榨，另一方面對國家隱瞞、截留稅收，中飽私囊，使國家提取大為減少。中間經紀人通過這種欺上瞞下的行為，從中牟利，蛻變為“贏利型經紀”，導致國家無法正常提取農村的剩余經濟資源。由于政府機構的膨脹和戰爭的需要，國家需要從農村提取更多的經濟資源，在經紀體制的盤剝下，國家沒有辦法在已有的人員和機構規模上通過提高效益來增加提取，減輕壓力，只能通過不斷復制或擴大原有的贏利型經紀體制，來獲得資源提取絕對數量的增加，這種體制隨著規模的擴大而經濟效益遞減，產生了國家政權“內卷化”現象。

新中國的建立標志著國家政權“內卷化”擴張的終結。國家權力豎向下沉至農村最基層，在基層建立起了與國家政權相聯結的各級組織，依托這些組織，國家能夠順利地提取資源。這就杜絕了經紀體制的產生和偷稅漏稅。與此同時，國家權力橫向擴展于鄉村社會的經濟領域。土地改革運動是國家介入鄉村經濟的第一步，合作化運動則“使征稅單位、土地所有權，政權結構完全統一起來”〔4〕 糧食的“統購統銷”表明“國家權力擴大到對農村商業的控制”。〔5〕國家權力進入鄉村經濟運行的內部，以掌握鄉村社會的全部經濟資源，進一步提高了政府的汲取資源的能力。依靠基層黨組織對地方實行控制，避免了官僚機構的膨脹并可把行政費用的負擔轉嫁給當地社會，這就節約了國家的管理成本。“政黨體制的延伸，避免了政府正式體制伸展必然招致的資源困難，因為國家可以不負擔基層黨員的的資源供給，實際上是將這筆巨大的開銷轉移到鄉村社會的身上”。〔6〕

資源汲取能力對一個新生的政權尤為重要。林尚立指出，實現政權鞏固必須發展三個方面的能力：一是生存抗變能力；二是資源汲取能力；三是發展社會能力。〔7〕新中國是在一窮二白的基礎上建立起來的，成立后，又面臨著國際冷戰的壓力，“趕超戰略”成為當然的選擇。國家領導人選擇了優先發展重工業的經濟戰略，以最快地提高綜合國力。而發展重工業所需要的經濟資源無法從市場機制的積累得到滿足，只能從農村汲取資源，以農養工，典型的就是“統購統銷”。建國初期的農村權力結構使國家掌握了農村資源的支配權，保證了國家較強的資源提取能力，保障了重工業戰略的順利實施，但也造成了農村的長期貧困，農民生活得不到改善。

（二）社會整合與動員。在中國，傳統的鄉土民社會是一個高度分散而不是組織內分化的社會，并且游離于政權體系之外。自近代以來，國家一直試圖將“一盤散沙”的鄉土社會整合到政權體系中來。國民黨執政后，通過“縣自治”和重建保甲制將國家權力下移，力圖加強對鄉村社會的控制，但是“贏利性經紀”的出現，導致了鄉村社會的進一步被壓榨和破產，國民黨也無法在鄉村社會建立其合法性，獲得廣大農民的認同。國民黨對鄉村社會掠奪式整合的失敗是國民黨垮臺的一個重要原因。

建國后，執政的共產黨對鄉村社會進行了全面的政治改造，重構了農村的社會結構、權力結構，有效地實現了對鄉土社會的整合，在此基礎上，國家具備了高度的動員鄉村社會的能力。建國后國家從經濟與社會基層變革的根本上建構起政權組織體系，借助于黨政管理體系，實現了對鄉土社會的整合。中國能夠成功地進行鄉土政治整合，得益于黨組織向鄉村的延伸。“正是在政黨下鄉的過程中，分散的農民組織起來，成為政黨組織網絡中的成員；無政治的農民具有了政治意識，動員到了黨的目標之下”。〔8〕 通過延伸至基層的黨組織，國家將一個傳統的鄉紳社會改造為一個現代政黨領導與組織下的政治社會。借助于嚴密的行政體系，國家將國家意志傳輸到鄉村，從而將分散的鄉村社會整合為一體。

通過政治權力的自上而下的滲透和自下而上的集中，國家將彌散在鄉土社會的權威和資源集中到手中，借助于黨政體系和意識形態的灌輸，獲得了高度的動員鄉村社會的能力。但是，必須指出一點，建國初期的社會整合是一種剛性整合，是完全借助于國家政治力量所實現的強制控制和組織化，缺乏一個有機的、富有彈性的制度化整合機制。其動員方式則是以國家權力為后盾，通過行政壓力體制所實現的運動式動員，忽視了現代民主法治對鄉村社會的動員。

（三）強國家弱社會，抑制了農村社會的自主發育。從國家與鄉村社會關系來看，形成了強國家弱社會的關系模式，抑制了農村社會的自主發育空間。從建國初期農村權力結構的變遷過程來看，國家權力縱向的延伸和橫向的滲透，國家權力無所不及，無所不包，逐步向全能式政權過渡。鄒讜在闡釋建國后到改革開放這一歷史時期的國家與社會關系時，提出了“全能主義”這個概念，“全能主義與全能主義政治制度的的一個基本特點是這個社會中沒有一個政治權力機構不能入侵的領域”。 實際上，在建國初期“全能主義”的關系模型已經基本確立。國家權力的極度膨脹，勢必造成鄉村社會的萎縮和對國家的依賴，自主性喪失，缺乏自組織能力。渠桂珍在闡述“強國家弱社會”關系模式時提到“新的國家權力對鄉村社會的滲入和控制從橫向經濟關系和縱向社會關系控制上都達到了前所未有的規模和深度，其管理領域幾乎涉及鄉村民眾日常生活的各個方面。至此，地方社會原有的自治性幾乎全部喪失，蘊含公民自主權的現代鄉村自治制度乏善可陳，‘全能型的國家成為鄉村社會的主宰，國家與鄉村社會逐步演變為控制與被控制，擠壓與被擠壓的不對等關系。這種模式下，國家力量極強，抑制了地方社會的自主性和活力，傳統意義上的國家與鄉村社會之間的“緩沖”地帶遭致剝離，現代意義上的鄉村自治建設陷于癱瘓，鄉村社會失去了自主的空間。”〔9〕建國后形成的農村社會與國家緊密聯動的關系，以及國家包容農村社會的體制，使農村社會在與國家博弈中處于不對等的弱勢地位，農村社會無法對抗來自國家的侵害，國家政策的好壞都會給農村社會帶來直接的影響。由此我們看到一系列政策給農村社會造成的破壞，而農民基于生存倫理的反抗往往遭到壓制，“大包干”胎死腹中就是一例。革命勝利后建立起來的全能主義體制，像一張巨大的網籠罩著農村，農村社會沒有任何的自主空間，農民也沒有選擇的自由，只是聽任上面的吩咐，農民甚至種什么都要看上面的文件。

不過，全能主義體制又有其歷史的必然性和合理性。正如鄒讜所指出的那樣：“中國的社會革命與全能主義政治的淵源是20世紀初期面臨的全面危機。社會革命是客服全面危機的一種對策，并且從事社會革命就必須用全能主義政治為手段，……只有先建立一個強有力的政治機構或政黨，然后用它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個階級、每一個領域，才能改造或重建社會國家和各個領域的組織與制度，才能解決問題，客服全面危機。”〔10〕作為一個在半殖民地半封建社會基礎上建立起來的后發內生型國家，要成功地開啟現代化建設，建立具有現代導向的、高效有力的中央政府是必要的。但是，權力的集中絕非政治發展的終極目標，全能主義政治只是政治發展的一個過渡階段，一旦政權鞏固，秩序穩定，現代化建設順利開啟，必須不失時機地實現民主轉型。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張樂天.人民公社制度研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：90.

〔2〕張鳴.鄉村社會權力和文化結構的變遷〔M〕.西安：陜西人民出版社，2008：230-231.

〔3〕中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編（第1冊）〔M〕.北京：中央文獻出版社，1993：303、338、343、348.

〔4〕〔美〕杜贊奇.文化、權力與國家〔M〕.南京：江蘇人民出版社，2006：184.

〔5〕〔美〕黃宗智.長江三角洲小農家庭與鄉村發展〔M〕.北京：中華書局，2006：173.

〔6〕彭勃，金柱演.國家與鄉村社會關系的發展沿革——“資源——體制”框架的可行性分析〔J〕.中共福建省委黨校學報，1999，（01）.

〔7〕林尚立.當代中國政治形態研究〔M〕.天津：天津人民出版社，2000：110.

〔8〕徐勇.政黨下鄉：現代國家對鄉土社會的整合〔J〕.學術月刊，2007，（08）.

〔9〕渠桂珍.國家與鄉村社會關系的演繹與1959—1961年的農業危機〔J〕.南京師大學報：社會科學版，2008，（01）.

〔10〕鄒讜.中國20世紀政治與西方政治學〔C〕//思想家——跨世紀的探索，華東化工學院出版社，1989：19.

〔責任編輯：張平凡〕