政府采購(gòu)“集中腐敗”了嗎？

陳宋生 陳海紅 陳立欣

分析澳大利亞審計(jì)署對(duì)三家采購(gòu)機(jī)構(gòu)的審計(jì)，分別是澳大利亞證券和投資委員會(huì)ASIC，寬帶、通信和數(shù)字經(jīng)濟(jì)部DBCDE，外交貿(mào)易部DFAT。主要針對(duì)澳大利亞政府采購(gòu)中的采購(gòu)面板實(shí)踐情況，總結(jié)了此次審計(jì)報(bào)告，以期從中得到一些啟示。

[1]背景介紹

澳大利亞政府采購(gòu)由聯(lián)邦財(cái)務(wù)與行政管理部主管，實(shí)行秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，下設(shè)資產(chǎn)管理部、預(yù)算部、商業(yè)服務(wù)部、合作部、財(cái)政和電子商務(wù)部、議會(huì)和部門(mén)服務(wù)部等6個(gè)部門(mén)。政府采購(gòu)的核心原則為物有所值，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、高效、有效、決策問(wèn)責(zé)和透明等原則，都增強(qiáng)和完善了物有所值的概念。在聯(lián)邦采購(gòu)指南中，提出需要確保中小型企業(yè)擁有適當(dāng)參與投標(biāo)機(jī)會(huì)。政府機(jī)構(gòu)會(huì)從中選擇一些符合條件的供應(yīng)商作為入圍名單，被稱為“采購(gòu)供應(yīng)商面板”。采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以從名單中選擇若干潛在供應(yīng)商，要求提供服務(wù)。2010年至2011年澳大利亞政府機(jī)構(gòu)簽訂了79 000多份、價(jià)值320億美元以上的商品和服務(wù)合同，采購(gòu)量巨大。采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)機(jī)構(gòu)需要與供應(yīng)商面板中的供應(yīng)商訂立合同或有效要約，包括：（1）供應(yīng)商將提供的商品或服務(wù)類型；（2）商品或服務(wù)的預(yù)定價(jià)格或參考價(jià)格；（3）采購(gòu)機(jī)構(gòu)以何種方式從供應(yīng)商處獲取商品或服務(wù)。近年來(lái)，采購(gòu)政策繼續(xù)大量運(yùn)用合作協(xié)調(diào)采購(gòu)協(xié)議。當(dāng)對(duì)商品和服務(wù)的需求具有周期性時(shí)，面板是最有效的，面板能通過(guò)相互理解、較低成本和共同采購(gòu)實(shí)踐等使得機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商同時(shí)獲利。來(lái)自AusTender的現(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示，在數(shù)量和價(jià)值方面，運(yùn)用面板的采購(gòu)在全部采購(gòu)中占了較大部分，說(shuō)明面板采購(gòu)得到較大范圍的運(yùn)用。

此次審計(jì)，審計(jì)署主要是為了評(píng)價(jià)被審機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)面板的建立及運(yùn)用情況，評(píng)價(jià)其在采購(gòu)中是否履行物有所值、高效性、有效性等原則。具體來(lái)說(shuō)，從以下三個(gè)方面對(duì)被選機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)：首先是否建立一個(gè)健全的采購(gòu)框架以支撐面板采購(gòu)，包括存在的面板交流和通過(guò)面板提供采購(gòu)指導(dǎo)；其次，是否堅(jiān)持財(cái)務(wù)管理問(wèn)責(zé)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定；最后，是否建立有效的采購(gòu)監(jiān)督和對(duì)面板采購(gòu)?fù)ǜ鎱f(xié)議的復(fù)審。本次審計(jì)挑選了三個(gè)執(zhí)行面板采購(gòu)的機(jī)構(gòu)，即上文提及的澳大利亞證券和投資委員會(huì)ASIC，寬帶、通信和數(shù)字經(jīng)濟(jì)部DBCDE，外交貿(mào)易部DFAT。基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)，它們被鑒定為面板的大型使用者。這次審計(jì)包括對(duì)被審計(jì)機(jī)構(gòu)采購(gòu)過(guò)程的選擇和輔助性記錄的分析。這三個(gè)機(jī)構(gòu)中，選出139項(xiàng)采購(gòu)進(jìn)行調(diào)查。審計(jì)署還咨詢了供貨商面板的代表，獲得了他們對(duì)于澳大利亞政府采購(gòu)面板運(yùn)作的反饋意見(jiàn)，供應(yīng)商的反饋也包含在報(bào)告中，其中包括了大量的中小型企業(yè)的代表。此次審計(jì)采用審計(jì)署的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)成本約為56.2萬(wàn)美元。

[2]發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與建議

審計(jì)調(diào)查主要從以下四個(gè)方面開(kāi)展：

（1）采購(gòu)管理和支持。

檢查被審機(jī)構(gòu)的以下內(nèi)容：采購(gòu)政策與指導(dǎo)方針、中央采購(gòu)部門(mén)CPU的作用、采購(gòu)面板對(duì)于管理和提供支持的協(xié)議、采購(gòu)培訓(xùn)。中央采購(gòu)部門(mén)CPU是為了向采購(gòu)提供專家指導(dǎo)和支持而建立的，三家被審機(jī)構(gòu)都設(shè)有這樣一個(gè)CPU，并都對(duì)CPU的質(zhì)量做了正面的反饋。審計(jì)署報(bào)告了這三個(gè)機(jī)構(gòu)采購(gòu)培訓(xùn)情況，指出ASIC采用網(wǎng)上教學(xué)是提高采購(gòu)培訓(xùn)質(zhì)量的明智選擇。

（2）面板的建立與參與。

審計(jì)署需檢測(cè)被審機(jī)構(gòu)關(guān)于面板建立和選擇的采購(gòu)過(guò)程和決策，以及它們是否符合相關(guān)要求，檢測(cè)機(jī)構(gòu)完成面板建構(gòu)的方法。計(jì)劃建立一個(gè)面板，應(yīng)當(dāng)考慮與面板運(yùn)行有關(guān)的因素，例如獲得商品和服務(wù)的范圍，供應(yīng)商合適的數(shù)量等，形成面板機(jī)構(gòu)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定。各機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)來(lái)選擇面板供應(yīng)商。采購(gòu)面板的建立一般會(huì)運(yùn)行好幾年，而且花費(fèi)很大。對(duì)于ASIC、DBCDE和DFAT這三家機(jī)構(gòu)，其采購(gòu)面板規(guī)劃書(shū)中缺少對(duì)以下內(nèi)容的探討：商品和服務(wù)市場(chǎng)的性質(zhì)；其他采購(gòu)選擇，包括合作采購(gòu)；建立和管理面板的含義。金融管理與審計(jì)9號(hào)（FMA9）規(guī)定在與面板供應(yīng)商簽訂有效要約協(xié)定之前，其開(kāi)支提案必須通過(guò)審批。在審計(jì)署調(diào)查的13家機(jī)構(gòu)中，僅有7家符合要求。

（3）運(yùn)用采購(gòu)面板采購(gòu)。

建立供應(yīng)商面板的關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)是，有效要約的協(xié)定可以讓機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商簽訂合同，達(dá)成約定的商品和服務(wù)，無(wú)需同市場(chǎng)進(jìn)行另外的接觸。盡管這樣操作具有靈活性，但是通過(guò)面板采購(gòu)商品和服務(wù)仍應(yīng)在與規(guī)定要求一致的前提下進(jìn)行。此外，面板不能用于采購(gòu)要約協(xié)定范圍之外的商品和服務(wù)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，DBCDE中2/3的業(yè)務(wù)通過(guò)面板進(jìn)行采購(gòu)時(shí)未尋求報(bào)價(jià)或者僅尋求單一報(bào)價(jià)。ASIC和DFAT相對(duì)好一些，不過(guò)也只是對(duì)1/3的價(jià)值超過(guò)10萬(wàn)美元采購(gòu)進(jìn)行了多重報(bào)價(jià)。關(guān)于物有所值的文件檢查提供了采購(gòu)決策的可說(shuō)明性和透明度。對(duì)于采購(gòu)樣本而言，ASIC、DBCDE和DFAT分別有41%、64%和71%的購(gòu)買(mǎi)并未充分記錄購(gòu)買(mǎi)是如何體現(xiàn)物有所值的。DBCDE、ASIC和DFAT分別有76%、80%、86%的采購(gòu)提供正式訂單，但大都沒(méi)有清楚說(shuō)明采購(gòu)是否在有效要約范圍內(nèi)。

（4）采購(gòu)策略、監(jiān)管和復(fù)審。

近年來(lái)，澳大利亞政府提倡使用合作協(xié)調(diào)采購(gòu)協(xié)定。財(cái)政管理部在監(jiān)督政府合作協(xié)調(diào)采購(gòu)的使用上扮演重要角色。合作協(xié)調(diào)采購(gòu)?fù)ǔＲ氩少?gòu)面板，存在大量提供相似商品或服務(wù)的機(jī)構(gòu)面板，采購(gòu)效率有待提高。2007至2009年間，每家機(jī)構(gòu)都實(shí)行了對(duì)采購(gòu)的內(nèi)部審計(jì)，檢驗(yàn)其是否符合面板法案、規(guī)定以及聯(lián)邦采購(gòu)指南。審計(jì)每家機(jī)構(gòu)2008～2011年間的合規(guī)認(rèn)證，發(fā)現(xiàn)ASIC和DFAT報(bào)告了60多項(xiàng)采購(gòu)缺乏合規(guī)性，DBCDE在三個(gè)財(cái)年中只有4項(xiàng)采購(gòu)缺乏合規(guī)性，包括：缺乏開(kāi)支提案審批，以及沒(méi)有滿足特定要求。除了對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的常規(guī)監(jiān)管和匯報(bào)外，有必要定期評(píng)估面板采購(gòu)帶來(lái)的效率、效益和物有所值。沒(méi)有一家被審機(jī)構(gòu)評(píng)估了其面板協(xié)定帶來(lái)的效率、效益和物有所值或面板供應(yīng)商的績(jī)效，也沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)分析了其在多大程度上從建立的面板之外采購(gòu)了相似的商品或服務(wù)。

審計(jì)署針對(duì)上述存在的問(wèn)題，提出：

第一，建議機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)潔地記錄選擇特定供應(yīng)商的依據(jù)，以作為采購(gòu)物有所值的證據(jù)，以增強(qiáng)采購(gòu)?fù)该鞫取?/p>

第二，為了改進(jìn)澳大利亞政府采購(gòu)的透明度，便于分析面板協(xié)定下商品和服務(wù)的供應(yīng)，建議財(cái)政管理部在報(bào)告面板協(xié)定產(chǎn)生的合同時(shí)，采用有效要約。采購(gòu)機(jī)構(gòu)復(fù)審其指導(dǎo)和實(shí)踐，并記錄這些合同的相關(guān)有效要約。

第三，為了評(píng)估采購(gòu)面板是否提供了預(yù)期的商業(yè)利益與未來(lái)的采購(gòu)協(xié)定，建議評(píng)估面板生命周期中的效益。

三個(gè)機(jī)構(gòu)均同意審計(jì)署建議。DFAT認(rèn)識(shí)到考核和評(píng)價(jià)合同效益的重要性，并已開(kāi)始增強(qiáng)相關(guān)的指導(dǎo)。

[3]案例思考

選擇幾家單位的同一政策實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估，類似于德國(guó)的橫向?qū)徲?jì)，也類似于我國(guó)的專項(xiàng)調(diào)查，可見(jiàn)中外審計(jì)也有諸多相同之處。說(shuō)明我國(guó)政府審計(jì)中，有些做法也與世界發(fā)達(dá)國(guó)家做法相似，不需要妄自菲薄。

本案例報(bào)告并非簡(jiǎn)單的審計(jì)結(jié)果的陳述，在詳細(xì)說(shuō)明澳大利亞政府采購(gòu)相關(guān)制度與管理方法的同時(shí)，概述了近兩年政府采購(gòu)的現(xiàn)狀，并據(jù)此引出供應(yīng)商面板在政府采購(gòu)中的必要性，向讀者詳細(xì)闡述供應(yīng)商面板的建立和運(yùn)用，最后詳述審計(jì)調(diào)查結(jié)果。報(bào)告內(nèi)容十分翔實(shí)，引人入勝。本案例的重點(diǎn)和亮點(diǎn)是澳大利亞政府采購(gòu)中供應(yīng)商面板的運(yùn)用，不僅可以提高采購(gòu)效率和效益，其管理也有助于提高政府采購(gòu)的透明度，這是值得借鑒的一種政府采購(gòu)方式。

發(fā)達(dá)國(guó)家公共采購(gòu)總規(guī)模一般占GDP的10%以上，2011年中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模突破萬(wàn)億元，占國(guó)家財(cái)政支出近11%，占47萬(wàn)億元GDP的2%。從支出絕對(duì)額來(lái)看，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模在全球范圍上已位列前茅，但在規(guī)范、效率等各方面仍存在一些問(wèn)題，有待改善，采購(gòu)面板的運(yùn)用或許可以避免我國(guó)存在的所謂“集中采購(gòu)就是集中腐敗”的狀況。

（作者單位：北京理工大學(xué)、浙江大學(xué)）