對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的思考

韓民

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，進(jìn)入本世紀(jì)以來，社會(huì)各界始終圍繞國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)保值增值的理論和實(shí)踐展開探索，而行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)一直游離于公眾的監(jiān)管視線外。近年來，政府建造豪華辦公樓、高標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)備等事件頻頻曝光，成為繼“三公消費(fèi)”之后，又一個(gè)引發(fā)公眾質(zhì)疑、降低政府公信力的重要方面。在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷走向縱深化的今天，審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整，提升資產(chǎn)使用效率和政府工作效率具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理水平是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的重要影響因素

（一）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的內(nèi)涵。

2006年，財(cái)政部頒布的《行政（事業(yè)）單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》指出，行政（事業(yè)）單位國(guó)有資產(chǎn)是各級(jí)行政（事業(yè)）單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。

由此可見，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，行政事業(yè)單位僅擁有占有和使用權(quán)；從資產(chǎn)使用單位來看，包括各級(jí)行政單位、各級(jí)各類事業(yè)單位；從資產(chǎn)來源看，包括國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、調(diào)撥或撥給的資產(chǎn)、接受捐贈(zèng)或其他經(jīng)法律確認(rèn)的資產(chǎn)以及運(yùn)用上述資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)；從資產(chǎn)存在形態(tài)看，分為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對(duì)外投資等。

（二）我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的特點(diǎn)。

我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的特點(diǎn)與其依附對(duì)象之間緊密關(guān)聯(lián)，具體來說有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)并存。

行政事業(yè)單位在本質(zhì)上，是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其占有和使用的資產(chǎn)屬于非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)。可是改革開放之后，由于我國(guó)的行政事業(yè)單位呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性與公益性二元并存的局面，相應(yīng)地造成了經(jīng)營(yíng)性與非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)并存狀況。

2.占有和使用的無償性。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)主要用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與私人物品不同，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，難以用市場(chǎng)的方法衡量資產(chǎn)的投入產(chǎn)出效率。在我國(guó)實(shí)踐中亦是如此，長(zhǎng)期以來側(cè)重于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)屬性——保證行政事業(yè)單位正常履行職責(zé)，忽視了其經(jīng)濟(jì)屬性，這部分國(guó)有資產(chǎn)被無償占有和使用，國(guó)家不收取資產(chǎn)占用費(fèi)。

3.非生產(chǎn)性消費(fèi)。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)不計(jì)提折舊，資產(chǎn)的價(jià)值轉(zhuǎn)移不要求補(bǔ)償。資產(chǎn)配置、維修、更新改造等所需資金，來源于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的收益轉(zhuǎn)移或財(cái)政預(yù)算撥款。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的整個(gè)使用過程從社會(huì)再生產(chǎn)的角度看，是一個(gè)非生產(chǎn)性消費(fèi)過程，不可能通過自身的使用實(shí)現(xiàn)資金的循環(huán)周轉(zhuǎn)。因此，一方面造成無法反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值；另一方面造成行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)更新完全依賴外部資源。

（三）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理水平影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行。

其一，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理水平影響國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。國(guó)有資產(chǎn)的安全完整要求：國(guó)有資產(chǎn)的每個(gè)重要組成部分都安全完整，不存在資產(chǎn)及其收益流失的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，規(guī)模龐大的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，并且隨著公共財(cái)政體制改革的不斷深化，財(cái)政資金將逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向公共事業(yè)領(lǐng)域，這將進(jìn)一步促進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總量和比重的快速增長(zhǎng)。因此，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理水平在維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整中顯得日益重要。

其二，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理水平影響政府績(jī)效。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是政府履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，其管理水平一方面決定了部門職能與資產(chǎn)規(guī)模的匹配程度，即影響資源的配置和處置效率；另一方面決定了在既定資產(chǎn)規(guī)模水平下，政府能夠提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，即資產(chǎn)的使用效率與政府工作效率。

其三，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理水平關(guān)乎公平、公正的市場(chǎng)秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，壟斷是公平、公正市場(chǎng)秩序的天敵。低效的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理水平導(dǎo)致的結(jié)果之一是，相關(guān)利益集團(tuán)或部門在部門職能履行不到位、失職的情況，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)作營(yíng)利用途；結(jié)果之二是這些經(jīng)濟(jì)資源與權(quán)力相結(jié)合，以權(quán)經(jīng)商、強(qiáng)買強(qiáng)賣、壟斷經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中發(fā)揮作用的重要途徑

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理水平涉及到政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、甚至是官員廉潔、政府公信力等問題。當(dāng)前，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整，提高資產(chǎn)使用效率和政府工作效率，確保建立有效政府和責(zé)任政府具有重要意義。

（一）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)既是公共資源的運(yùn)行結(jié)果，又是公共部門履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

行政事業(yè)單位要履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家管理的職責(zé)，必須以存量資產(chǎn)和增量資源為依托。行政事業(yè)單位增量資源的主要來源是財(cái)政撥款，并且通過行政事業(yè)單位的具體行為轉(zhuǎn)化為期間費(fèi)用與資產(chǎn)，資產(chǎn)的變動(dòng)是特定期間內(nèi)，行政事業(yè)單位運(yùn)用增量資源的結(jié)果。在提供既定公共產(chǎn)品的情況下，耗費(fèi)的存量資產(chǎn)和增量資源反映了政府運(yùn)營(yíng)成本和效率。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，是服務(wù)國(guó)家治理的重要抓手。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)之一，是對(duì)行政部門和事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)收支審計(jì)監(jiān)督。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支的重要成果之一，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)支出的流向，亦是行政事業(yè)單位增量國(guó)有資產(chǎn)的形成過程。同時(shí)，行政事業(yè)單位存量國(guó)有資產(chǎn)是公共資源的重要組成部分，是財(cái)政資金貨幣形態(tài)管理的延伸，是對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支審計(jì)的進(jìn)一步深化。因而，也是審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容之一，目的在于確保國(guó)有資產(chǎn)安全完整，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)，有效防范和化解社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

高效節(jié)約的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制，在一定程度上折射了政府的服務(wù)理念。然而近年來，行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)不清，資產(chǎn)的安全性和完整性不能得到有力保證，增量資產(chǎn)配置不公平，超編、超標(biāo)現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致行政事業(yè)單位之間收入分配秩序混亂、苦樂不均。資產(chǎn)使用效率低下，存在著閑置浪費(fèi)，資產(chǎn)處置不規(guī)范，甚至是貪污腐敗，引發(fā)社會(huì)公眾與行政事業(yè)單位之間的矛盾和對(duì)立。弱化或消除上述潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)是重要路徑之一。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的措施

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的根本癥結(jié)在于管理體制不順，審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)，首先需要推動(dòng)相應(yīng)管理體制改革，獲得行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)信息，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，促進(jìn)存量資源的使用和處置效率以及增量資源的配置效率，降低政府運(yùn)營(yíng)成本，提高政府運(yùn)營(yíng)績(jī)效。具體來說，可從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)，提升政府績(jī)效。

（一）推動(dòng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，提高公共資源配置和運(yùn)營(yíng)效率。

盡管當(dāng)前已經(jīng)明確行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管、單位占有、使用的管理體制，但實(shí)踐中，管理主體幾經(jīng)變動(dòng)，責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)家底不清、賬實(shí)不符；閑置浪費(fèi)、配置不公；管理不善、流失嚴(yán)重；體制不順、職責(zé)不清；制度缺失、方法落后。我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革已經(jīng)引起關(guān)注，財(cái)政部等部門出臺(tái)了一些管理辦法，但未能從根本上理順管理體制中存在的問題。

西方各國(guó)都曾面臨著政府資產(chǎn)管理中的問題，如今國(guó)外政府資產(chǎn)管理中，有償使用的管理模式已經(jīng)成為主流，如美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極呼吁借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)資產(chǎn)管理體制改革，建立起管理、服務(wù)、監(jiān)督三方相互制衡的資產(chǎn)管理體制。理順行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制是提高公共資源配置、使用和處置效率的治本之策。

（二）加大對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)力度，提高資產(chǎn)配置和使用效率。

審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃指出，要深化財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合。當(dāng)前，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)普遍存在著資產(chǎn)配置不當(dāng)和資產(chǎn)閑置，并且不能對(duì)此及時(shí)地進(jìn)行調(diào)配，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重，原因之一在于缺乏對(duì)行政事業(yè)單位，尤其是特定資產(chǎn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)難以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)使用績(jī)效評(píng)價(jià)，無法對(duì)行為人問責(zé)。通過績(jī)效審計(jì)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位占有和使用的資產(chǎn)進(jìn)行“問效”與“問責(zé)”，從而對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)占有和使用單位形成外部壓力，迫使處置或調(diào)劑多余閑置的資產(chǎn)，抑制增量資產(chǎn)的購置。

（三）高度關(guān)注行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置、使用和處置環(huán)節(jié)，防范違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的公共屬性極可能導(dǎo)致“公共地”悲劇。長(zhǎng)期以來，國(guó)有資產(chǎn)配置中普遍存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相脫節(jié)，大量資產(chǎn)配置尚無標(biāo)準(zhǔn)體系，一些政府部門超標(biāo)購買辦公設(shè)施；使用環(huán)節(jié)中，低價(jià)甚至是無償將非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的資產(chǎn)；處置環(huán)節(jié)中，大量閑置、低效的資產(chǎn)得不到有效處置，造成資源浪費(fèi)。審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置、使用和處置環(huán)節(jié)保持高度敏銳性，關(guān)注其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）