高校建設工程審計中關于造價審核的幾個法律問題

鄭勇

高校建設工程造價審核，是指高校作為發包人由自己或委托的造價咨詢單位根據合同約定對施工單位（承包人）報送的結算書進行審查復核，以確定需支付工程款項的活動。對高校審計人員來說熟悉造價審核方面的法律法規，尤其是程序性的規定，運用相關法律武器維護學校的利益，使自己立于不敗之地具有重要作用。但是，目前對高校建設工程造價審核的專門性規定還是空白，而建設部與財政部在2004年10月20日聯合發布的《建設工程價款結算暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）對竣工結算進行了較為詳細的規定，既有程序性規定也有實體性規定，對我們審計中的造價審核工作有較強的指導意義。鑒于該規定的重要作用，本文以此規定為基礎，結合工程審計實踐，對工程審計過程中關于造價審核的幾個法律問題做相關分析，以求防范可能存在的法律風險。

一、《辦法》的法律性質及效力

首先我們應認識作為本文分析基礎的《辦法》的法律性質及其效力。筆者認為，《辦法》屬于規章的一種，其關于竣工結算規定對全國建設工程的發包方和承包方都有約束力。

我們對照來看，《辦法》由財政部、建設部于2004年10月20日以財建[2004]369號文的形式聯合頒布，以辦法命名，其性質當屬于部門規章無疑。這就意味著《辦法》在法律體系中處于第三層級，效力雖低于法律、行政法規，但仍然是在全國范圍內有效，其中除非與法律、行政法規相沖突的內容外，全部規定均對全國建設工程中的結算活動有規范作用，全國范圍內的建設工程結算活動都應當遵守此《辦法》。也就是說對全國的建設工程發包方和承包方都有約束力，自然對高校與施工方之間也有約束力，在工程結算中無論是高校還是施工方都應要遵守該《辦法》的規定。高校工程審計中對造價的審核作為工程結算的主要環節，自然也應遵守這一規定。

二、高校造價審核的法規依據

在一項建設工程驗收合格后，施工方會提交乙方編制的竣工結算書，建設工程造價審核就是指對施工方提交的結算書的審查。目前，高校對建設工程的造價審核主要有兩種做法：一是自審，即由建設管理部門或者審計部門的工程造價審核人員對施工方所提交的結算書進行審查，從而確定結算價格；二是聘請工程造價咨詢單位造價審核，由有資質的工程造價咨詢單位對施工方所提交的結算書進行審查，從而確定結算價格。

從上面兩種方式可以看出無論是自審還是外審，高校都處于主導性地位，施工方處于被動的地位。那么，既然雙方是平等的民事主體，這種地位能否顛倒過來呢？也就是說造價審核能否是在施工方的主導下進行，由其聘請工程造價咨詢單位造價審核？答案是否定。

我們看《辦法》第十四條第二款“（二）工程竣工結算編審：（1）單位工程竣工結算由承包人編制，發包人審查；實行總承包的工程，由具體承包人編制，在總包人審查的基礎上，發包人審查。（2）單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算由總（承）包人編制，發包人可直接進行審查，也可以委托具有相應資質的工程造價咨詢機構進行審查。政府投資項目，由同級財政部門審查。單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效。”

在高校建設工程中，高校是發包人，施工方是承包方，高校的造價審核工作即是對施工方提交的結算書的審查。根據該條款，除政府投資項目外，各高校工程竣工結算應是如下程序：

自行審查結算書

施工方提交結算書→高校 協商一致

委托工程造價咨詢單位審核

根據《辦法》，提交結算書只能是施工方的責任，而審查結算書必定是高校的權利，無論是自行審查（多表現為內部審計機構的造價審核），還是委托社會工程造價咨詢單位造價審核。所以施工方是沒有委托社會工程造價咨詢單位造價審核的權利，不能提出自審或者委托社會工程造價咨詢單位進行造價審核的要求。《辦法》之所以作如此規定，筆者認為是有道理的，因為結算書是施工方編制的，而自己是不能做自己的法官的，因此對結算書的審查決不能由自己或者自己委托的人來完成，而應由另一方當事人來進行。也就是說造價審核決不能在施工方的主導下進行，不能由其聘請工程造價咨詢單位進行造價審核，只能由高校或其委托造價咨詢公司進行。

總之，高校對施工方結算書的造價審核既有法律依據也有理論依據，高校應當旗幟鮮明的運用造價審核這一有力武器維護自己的利益。

三、高校造價審核的法定期限

從事造價審核工作的同志都會有這樣的體會，有些工程的造價審核曠日持久，由于各種原因，用幾個月甚至幾年時間才結束都是可能的。不少同志認為，結算是施工方要求學校支付款項，因此拖得越久越對學校有利而對施工方不利，甚至還有以此作為談判的砝碼。但是筆者在學習了《辦法》第十四條、十六條后發現這種做法是有相當法律風險的，因為《辦法》明確規定了發包人審核的時間及一旦超限后的不利后果，各高校應當對此引起高度重視，盡可能避免承擔不利后果。

《辦法》第十四條第三款詳細規定了工程竣工結算審查期限，具體見下表：

同時，《辦法》第十六條規定了發包人不按時審查的后果，此條規定“發包人收到竣工結算報告及完整的結算資料后，在本辦法規定或合同約定期限內，對結算報告及資料沒有提出意見，則視同認可。”也就是說，發包人如果未能在規定或約定的期限內給承包人答復，則視同發包人認可承包人的送審造價，意味著發包人就應當按照承包人結算書提出的金額支付工程款項。一旦發生這種情況，對高校是極為不利的，因為承包人提出的竣工結算書是其單方編制的，而一般情況下，承包方的報價都會有一定的水分，大約高出實際工程價款的10%～20%，所以說無論如何應當避免直接按承包人提出的結算書進行結算。

《辦法》之所以如此規定，是有一定道理的，目的也是要衡平當事人雙方的利益，防止發包人出現不及時審核承包人的結算書而是曠日持久的拖延的情況。然而，由于各高校對建設工程管理較為嚴格，一項工程的造價審核往往需幾個部門參與，內部程序較繁，《辦法》規定的時限卻相對較短，對高校審核來說可謂捉襟見肘，很少工程能完全按《辦法》規定的時限審核好。但是如果不能按規定或約定時間完成審核給予對方答復又可能承擔認可其結算書的不利后果。

對于高校來說，從自身利益出發，必須采取措施避免出現這一不利的后果。筆者認為，避免這種情況出現的辦法必須從兩方面入手：一是與施工方約定合理的造價審核期限，二是按時答復施工方。有同志可能提出，影響造價審核的因素太多，對于一個工程的造價審核時間在事先就確定是很難的。筆者認為，約定合理期限的確較難，但仍應當盡可能的，一是具體分析工程情況盡可能約定合適的造價審核期限，比如參照其他類似工程的審核情況等；二是如有可能，利用高校在工程建設中往往處于優勢地位在合同中加入類似“造價審核期限由甲方根據情況確定”的條款，掌握確定造價審核期限的主動權，盡可能維護自己學校的利益。如果出現未在合同中明確約定期限的情況時，而又由于工程的復雜性不能在規定的時間審核完畢，由于規定中用的是“提出意見”，所以一定要在《辦法》規定的期限內給予對方意見，這一意見既可以以造價咨詢公司征求意見稿的形式出現也可以以學校對結算書的書面答復等其他形式出現（這個意見完全可以是較粗的審核意見），然后再可以采取與施工方協商修改征求意見稿或其他方式進一步審核結算書。如此就排除了《辦法》關于審核時限規定的不利后果，為高校爭取了造價審核的主動。

當然，筆者并不主張高校濫用這種合同或答復權利，也反對采取拖延的手段損害施工方的合法利益，只是主張盡可能的利用規則維護自身的合法權益，實際工作中各高校也應當盡可能的及時審核好施工單位報送的結算書。

四、造價審核報告的法律效力

建設工程審計如果委托有資質工程造價咨詢單位對工程造價進行審核的，在審核結束時工程造價咨詢單位一般會出具造價審核報告。但實踐中可能會有兩種報告：一種是高校與施工方雙方協商一致后出具的造價審核報告；一種是高校與施工方雙方未能達成一致，工程造價咨詢單位仍然出具的造價審核報告。

雙方協商一致的造價審核報告，是雙方意思表示一致的結果，具有合同的法律效力，高校與施工方雙方應當按照造價審核報告進行結算，實踐中也不會有爭議。《辦法》第十六條第三款“根據確認的竣工結算報告，承包人向發包人申請支付工程竣工結算款。”對此也作了規定，如果高校或施工方不按照造價審核報告結算，另一方可向法院起訴要求強制執行。

實踐中存在高校與施工方雙方未能達成一致，工程造價咨詢單位仍然按照自己的判斷出具的造價審核報告的情況也偶有發生，此時，這種造價審核報告的法律效力是一個值得研究的問題。根據《辦法》第十八條的規定“工程造價咨詢機構接受發包人或承包人委托，編審工程竣工結算，應按合同約定和實際履約事項認真辦理，出具的竣工結算報告經發、承包雙方簽字后生效。當事人一方對報告有異議的，可對工程結算中有異議部分，向有關部門申請咨詢后協商處理，若不能達成一致的，雙方可按合同約定的爭議或糾紛解決程序辦理。”可以看出，未經雙方簽字的造價審核報告不生效，雙方的爭議應當在有關部門、仲裁機構或者人民法院解決。此種情況下造價審核報告是否就毫無用處了呢？筆者認為，所謂不生效的意思是指不具有執行力，但并不意味著報告沒有用處，此種情形下，造價審核報告將起到證據的作用，即當雙方將爭議提交仲裁庭或者人民法院時，造價審核報告可以作為高校方證明自己的主張依據。因為此時的造價審核報告仍然是有資質的造價工程師根據所掌握的資料做出的職業判斷，具有一定可靠性，仍是確定工程造價的重要依據。

俗話說“打官司就是打證據”，一旦雙方對簿公堂，高校就有了份有力的證據，當拿出工程造價審核報告為付款依據時，就將否定此報告的舉證責任推給了施工方，就訴訟而言，往往對承擔舉證責任的一方較不利，因為舉證要比質證更困難，這樣高校就站在較為有利的地位上。施工方如欲推翻高校委托的工程造價咨詢單位的造價審核結論，應當提出足以反駁的證據，比如高校委托的工程造價咨詢單位或者造價審核人員不具備相關資格、造價審核程序嚴重違法、造價審核結論明顯依據不足等等。如果施工方的反駁證據充分，能夠表明發包方自行委托造價審核存在上述問題之一，那么該造價審核報告的證據效力就遭到嚴重削弱。此時，需要申請法院重新鑒定確認造價，或者法院依據已有證據做出判決。但是如果施工方反駁的證據不充分，不足以推翻造價審核報告中所認定的事實或結論，仲裁庭或者人民法院應當按照造價審核報告的結論做出裁決。

所以說，工程造價咨詢單位出具的報告無論是否經施工方同意都具有重要作用，高校相關部門應當認識到這一點，善于利用這一工具，切實維護自身利益。

（作者單位：復旦大學）