地方政府投資項目低效的癥因

付彬輝

近年來，隨著國家中西部大開發(fā)戰(zhàn)略和擴大內(nèi)需政策的深入實施，我省各級地方政府對社會公共工程的投資力度和規(guī)模呈逐年上升趨勢。這些社會公共工程的實施對美化城市環(huán)境、拉大城市框架、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，以及提高人民生活水平和促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展等各方面都發(fā)揮了重要作用，同時這些政府投資項目的效益狀況也越來越成為社會各方面關(guān)注的熱點。但我們通過對部分政府投資項目的審計發(fā)現(xiàn)相當(dāng)比例的政府投資項目存在建設(shè)市場秩序不規(guī)范、決策失誤、管理不善和閑置浪費資金等問題，致使財政投入的資金效益偏低。近年來，筆者通過參與政府領(lǐng)導(dǎo)交辦，局年度審計計劃安排的諸多政府重點投資項目審計，同時利用業(yè)余時間查閱了大量的審計調(diào)查結(jié)果報告和相關(guān)卷宗進行分析，歸納出政府投資項目低效的如下癥因：

1注重即期效益，盲目上馬“形象工程”和“政績工程”。在政府的投資藍(lán)圖中，一些地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)往往缺乏綜合、長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的規(guī)劃考慮，不顧地方實際情況和民生需求，特事特辦的上馬一些“形象工程”和“政績工程”，而對產(chǎn)生效益緩慢的民生項目缺乏投資熱情，這必然混淆政府投資和市場投資的關(guān)系，降低社會整體投資效益，甚至造成項目重復(fù)建設(shè)等資金浪費現(xiàn)象。

2前期論證不審慎，可行性研究成可批性研究。不少政府決策投資項目缺乏科學(xué)論證，往往是先定項目后論證，甚至論證根本就是“走過場”（有的不“走”），對市場風(fēng)險估計不足，致使投資的項目達(dá)不到預(yù)期的效果，成為虧損的黑洞，留下諸多的“后遺癥”；有的建設(shè)單位在建設(shè)資金尚未落實的情況下，為了國慶或一些重大慶典活動獻(xiàn)禮的需要就倉促開工，造成工程項目“邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊施工”的狀況；且由于項目概、預(yù)算的編制過粗，失去了對總投資額的控制作用，使得不少工程由于資金短缺而造成施工工期曠日持久，甚至成為“爛尾工程”，給地方政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。

3存在大量的“釣魚項目”。所謂“釣魚項目”，是指擬建項目在立項報批時片面強調(diào)項目的可行性，故意壓低項目投資規(guī)模和概算，被描述為造價很低，見效很快的項目。但在項目實施過程中，又以各種借口提出項目設(shè)計變更，迫使政府投資部門不斷追加投資，概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算，最終投資計劃失控，實際完成投資額大大超出原定計劃的那些項目。這類“釣魚項目”是一種盲目投資亂花錢，極易滋生腐敗的項目。

4招投標(biāo)制度執(zhí)行不規(guī)范，部分招投標(biāo)流于形式。明招暗定、違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包以及應(yīng)招標(biāo)的設(shè)備或大宗材料建設(shè)單位自行采購等違規(guī)問題的存在造成部分項目資金被“潛規(guī)則”，未能真正用在項目自身建設(shè)上。項目實際承建商只能采取偷工減料，以次充好等犧牲工程質(zhì)量的不法手段來保證自己的預(yù)期利潤。

5簽訂合同不嚴(yán)謹(jǐn)。簽訂合同時，合同內(nèi)容應(yīng)完整、準(zhǔn)確，公平、公正，雙方權(quán)力、義務(wù)應(yīng)對等。但往往由于簽約雙方技術(shù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的不對等，部分工作人員責(zé)任心的缺失，相關(guān)合同中經(jīng)常缺少項目經(jīng)理人、履約保證金額，新增加項目結(jié)算原則等重要內(nèi)容，特別是對違約行為的處罰條款未認(rèn)真審核，從而導(dǎo)致在項目實施過程中一旦出現(xiàn)對方違規(guī)或違約行為卻缺乏行之有效的制約機制。加強合同管理對合理確定和有效控制造價，提高投資效益有著重要意義。

6專業(yè)水平欠缺，管理模式滯后。一是組成管理機構(gòu)的人員專業(yè)素質(zhì)整體不高，甚至有些人從未接觸過建設(shè)工程，形成邊干、邊學(xué)、邊管的局面。二是建設(shè)單位往往偏重進度和政績，建設(shè)程序、工程成本、經(jīng)濟效益等一切服從領(lǐng)導(dǎo)要求，忽視管理，甚至違背科學(xué)。三是建設(shè)單位隨意改變工程設(shè)計，提高裝修檔次，盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至違背客觀規(guī)律、技術(shù)規(guī)范要求等，既造成不必要的損失，也給工程質(zhì)量留下隱患。

7項目資金監(jiān)管不力，財務(wù)管理混亂。一是有的項目納入項目主管部門的財務(wù)賬統(tǒng)一核算，沒有單獨建賬，致使不能清晰反映工程項目資金到位、使用情況，不利于資金按進度合理支付；二是有的建設(shè)單位擅自擠占、挪用專項資金，用于彌補公務(wù)經(jīng)費不足或其他支出，造成項目資金缺口，無法給項目實施提供充足的資金保障；三是違反建設(shè)資金管理相關(guān)規(guī)定，直接以現(xiàn)金支付工程款，或是工程進度款不按規(guī)定支付給中標(biāo)方，而是直接劃給個體承包商人或臨時項目部，人為為轉(zhuǎn)包、分包工程提供便利。

8部分已完工項目竣工決算和財務(wù)結(jié)算不規(guī)范。一是主要表現(xiàn)為有人為高套定額或建設(shè)單位高價簽證、重復(fù)計算、變更調(diào)減部分未扣除、未按招標(biāo)規(guī)定下浮，甲方應(yīng)供材料沒剔除等。二是工程項目竣工決算和財務(wù)結(jié)算不及時，部分建設(shè)單位由于項目倉促上馬，建設(shè)資金到位情況不理想等原因長期拖欠施工單位工程款，有的項目承建方或因稅負(fù)、建設(shè)方支付資金過頭等原因惡意拖而不決等等，都導(dǎo)致了已完工項目因相關(guān)資料不全而無法順利移交，新增了固定資產(chǎn)卻無法入賬等問題的產(chǎn)生。

9改革政策落實不到位，體制性低效問題突出。國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定在一些部門行業(yè)和建設(shè)項目落實尚未到位，缺乏具體配套政策和措施，有些體制性問題和矛盾仍然根深蒂固，條塊、部門之間的利益矛盾仍未理順，是造成部分政策投資項目低效益的深層次原因。

10效益評價和責(zé)任追究制度缺乏。一個社會公共工程項目考慮的不僅是項目資金的投入產(chǎn)出效益，把社會公共工程效益狀況作為審查和評價的重點，是要考慮項目投入使用后對社會的影響程度、是否滿足社會迫切需求，規(guī)劃布局是否具有前瞻性和是否滿足國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求等，而這種投資的非盈利性質(zhì)，需要從宏觀效益、社會效益及生態(tài)效益三方面來進行投資效益評價。目前我國尚未建立與之相配套的完整、科學(xué)、系統(tǒng)的項目績效評價指標(biāo)體系及方法，這直接導(dǎo)致了對效益低下項目決策者缺乏懲處問責(zé)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，決策者決策失誤的風(fēng)險成本較低。

由于政府投資項目從立項、建設(shè)，到投入使用過程中存在上述諸多癥因，使得政府投資項目效益往往低于預(yù)期，甚至成為政府的“包袱”，讓國家蒙受損失，也容易造成民眾對政府執(zhí)政能力的質(zhì)疑。因此，重視政府投資項目的績效管理已是刻不容緩。要解決好政府投資效益偏低的問題，筆者認(rèn)為，首先要從提高項目決策者和項目管理者的認(rèn)識上入手，不能僅僅“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，要建立健全有效監(jiān)督機制和責(zé)任追究制度，完善項目績效評價指標(biāo)體系；其二要從項目程序規(guī)范化上著手，包括項目決策、立項審核、資金撥付、運行實施、流程監(jiān)管等環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行，只有改變“重申報輕管理”的做法，才能真正讓政府投資的資金用得其所；其三，一個項目的成功實施需要各級政府部門協(xié)調(diào)配合，其中審計機關(guān)作為專業(yè)性較強的經(jīng)濟監(jiān)督部門在其中起到的作用至關(guān)重要。各級審計機關(guān)應(yīng)抽取一定比例的重大項目從投資決策、資金使用到項目管理、投資效益等四個環(huán)節(jié)主動跟蹤審計，能為政府性投資項目順利實施保駕護航。

有效的遏制政府投資項目錮疾的發(fā)生不是一蹴而就的事，但是只要各級政府能增加投資決策的透明度，自覺將政府投資項目建設(shè)納入社會監(jiān)督之中，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，糾正“重視投資規(guī)模，忽視投資效益；重視進度，輕視質(zhì)量；重視投資總量，忽略投資結(jié)構(gòu)”的做法，讓資金真正用到實處，營造政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機制，相信必將極大的提升政府項目資金的效益狀況，真正把政府投資的社會公共項目做成讓民眾滿意的精品項目。（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計局）