長(zhǎng)江水上應(yīng)急救助現(xiàn)狀分析

高波

摘 要：通過(guò)介紹長(zhǎng)江應(yīng)急救援力量的現(xiàn)狀，結(jié)合長(zhǎng)江海事局應(yīng)急救援力量現(xiàn)狀分析目前長(zhǎng)江水上應(yīng)急救援力量建設(shè)存在

的問(wèn)題，并提出相應(yīng)改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江水上應(yīng)急救助 力量建設(shè) 救援體系

建設(shè)現(xiàn)狀

就應(yīng)急機(jī)制建設(shè)而言，以長(zhǎng)江海事局為例，在專業(yè)救援方面，長(zhǎng)江海事局于1996年成立長(zhǎng)江水上搜救協(xié)調(diào)中心，于2006年建立分支局所在的搜救分中心，建立了長(zhǎng)江海事局、分支局、海事處和執(zhí)法大隊(duì)四級(jí)水上搜救網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行“三級(jí)指揮、四級(jí)待命”的應(yīng)急機(jī)制以及險(xiǎn)情報(bào)告機(jī)制，建立了險(xiǎn)情搜救應(yīng)急決策機(jī)制。在應(yīng)急救援裝備建設(shè)方面，截至2012年11月底，長(zhǎng)江海事局下屬各單位共有各種船長(zhǎng)的執(zhí)法船艇211艘（因三峽海事局暫由長(zhǎng)江三峽通航管理局代管，此處未計(jì)算在內(nèi)）。

此外，長(zhǎng)江沿江各城市相關(guān)水上執(zhí)法單位也擁有數(shù)量不等的各型執(zhí)法船艇。以重慶市為例，重慶市水上公安消防支隊(duì)有2艘滅火戰(zhàn)斗救援船及5艘沖鋒舟，長(zhǎng)航公安重慶分局有1艘滅火戰(zhàn)斗艇 及少量公安執(zhí)法艇，重慶市公安局水警總隊(duì)有一定數(shù)量的公安巡邏快艇及沖鋒舟，重慶市環(huán)保局有1艘水質(zhì)監(jiān)測(cè)船，長(zhǎng)江重慶航道局有若干航道船艇，重慶市農(nóng)業(yè)局有少量漁政執(zhí)法艇，重慶市地方海事局也擁有一定數(shù)量的海巡船艇。

在社會(huì)救援方面，則主要依賴各社會(huì)團(tuán)體的參與，如各船舶打撈公司及事發(fā)水域附近的社會(huì)船舶等。

存在問(wèn)題

1、救助船艇

救援船舶數(shù)量不足，應(yīng)急反應(yīng)速度仍待提高。當(dāng)前，長(zhǎng)江水上執(zhí)法及應(yīng)急救援的骨干力量是長(zhǎng)江海事局。根據(jù)應(yīng)急救援“反應(yīng)快速化”的總體要求，長(zhǎng)江海事局提出了“153040”的快速反應(yīng)目標(biāo)，即港區(qū)15分鐘、庫(kù)區(qū)30分鐘、其他航段40分鐘內(nèi)到達(dá)事故及險(xiǎn)情現(xiàn)場(chǎng)。雖然這一目標(biāo)已經(jīng)通過(guò)前期裝備建設(shè)得以基本實(shí)現(xiàn)，但仍與水上救援的緊迫需求有較大差距。因?yàn)橐坏┌l(fā)生船舶翻覆、下沉、人員落水等嚴(yán)重事故時(shí)，水上救援的時(shí)效性就會(huì)隨反應(yīng)時(shí)間的增加而大打折扣，增大人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失的可能。此外，長(zhǎng)江海事局所轄的部分執(zhí)法大隊(duì)只擁有一艘海巡艇，而“153040”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也大多是以海巡艇事前在各自基地待命為前提，若海巡艇因巡航等原因距事發(fā)水域較遠(yuǎn)時(shí)，則應(yīng)急救援反應(yīng)時(shí)間將大大延長(zhǎng)，從而貽誤戰(zhàn)機(jī)。

現(xiàn)有船型功能單一，無(wú)法承擔(dān)復(fù)雜的救援任務(wù)。目前，長(zhǎng)江海事局及其他水上執(zhí)法單位所配備的公務(wù)船艇，多為玻璃鋼/鋼制高速巡航艇（船）或者常規(guī)艇（船）。此類(lèi)船舶的特點(diǎn)是巡航速度較快，但大部分只配備有救生圈、救生衣、拋投器等簡(jiǎn)單救生設(shè)備，只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的人員轉(zhuǎn)移和落水人員救援；即使配備有消防泵、消防水炮，也只能應(yīng)付小型火災(zāi)，無(wú)力承擔(dān)大型火災(zāi)救援任務(wù)。當(dāng)一些船舶因機(jī)器故障、負(fù)荷過(guò)重需要助拖時(shí)，現(xiàn)有巡航船艇由于受自身船舶結(jié)構(gòu)、主機(jī)功率大小制約，無(wú)法實(shí)施救援。此外，現(xiàn)有巡航船艇沒(méi)有配備一定數(shù)量的急救器材（如藥品、保暖毯等），落水人員在船上無(wú)法第一時(shí)間得到救治，人員傷亡有進(jìn)一步擴(kuò)大的危險(xiǎn)。

救援船舶分布有待商榷：第一，雖然目前長(zhǎng)江海事局目前已基本做到了各基地在其管轄水域的合理分配及部署，但由于船舶流量、重點(diǎn)水域監(jiān)管等因素影響，海巡艇無(wú)法做到平均分配，從而使海巡艇數(shù)量較少的轄區(qū)在面對(duì)同一時(shí)間多項(xiàng)應(yīng)急救援任務(wù)時(shí)將無(wú)艇可出。第二，其他水上執(zhí)法單位的船艇由于數(shù)量較少或待命基地遠(yuǎn)離長(zhǎng)江干線等原因，一般難以參與救援行動(dòng)。第三，各社會(huì)救助團(tuán)體分布較廣，難以集中管理。除轄區(qū)?；a頭應(yīng)急處理隊(duì)伍待命地點(diǎn)較為固定外，沿江各助拖等專業(yè)救助船舶均會(huì)參與經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，使得轄區(qū)存在無(wú)船可派的風(fēng)險(xiǎn)，有擴(kuò)大事故損失的可能。

2、搜救人員

可用救援人數(shù)較少。以重慶海事局為例，在各個(gè)執(zhí)法大隊(duì)的正式職工人數(shù)平均為7—9人，且基本實(shí)行“三班兩運(yùn)轉(zhuǎn)”制，即各基地24小時(shí)保持應(yīng)急待命的人數(shù)約在4人左右。而海事監(jiān)管工作除了應(yīng)急救援外，還有許多其他重要任務(wù)，這就直接限制了出動(dòng)救援人數(shù)，增大了搜救成功的難度。

救助技能較為缺乏：第一，適用操艇人員偏少。以長(zhǎng)江海事局為例，除各大隊(duì)的專職外聘船員具備操艇技能外，各大隊(duì)正式職工中僅有部分人員具備一定的實(shí)際操作能力。第二，救助技能專業(yè)訓(xùn)練不足。雖然各執(zhí)法大隊(duì)每月定期進(jìn)行應(yīng)急救助、快速反應(yīng)等演練，但只提高了大隊(duì)快速反應(yīng)的能力，對(duì)如何正確使用現(xiàn)有救生設(shè)備、如何搜索落水遇險(xiǎn)人員、如何進(jìn)行多船艇間的協(xié)同配合救援等應(yīng)急救助重、難點(diǎn)科目則很少觸及，救助技能提高緩慢。

3、救援體系

部門(mén)與部門(mén)之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)遲緩，突出表現(xiàn)為應(yīng)急救援指揮不暢。目前，內(nèi)河水上應(yīng)急搜救機(jī)制為地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，安監(jiān)、海事、交通、漁政、公安、民政等多部門(mén)參與的格局。由于長(zhǎng)江海事局是長(zhǎng)江水上應(yīng)急救援的主力，加上水上應(yīng)急救援的專業(yè)性與復(fù)雜性，導(dǎo)致其他部門(mén)參與救援的積極性并不高，在面對(duì)大型水上救援任務(wù)時(shí)，海事難以在第一時(shí)間直接調(diào)動(dòng)其他部門(mén)，只能按應(yīng)急機(jī)制程序上報(bào)政府，請(qǐng)求支持。而當(dāng)其他部門(mén)支援到達(dá)時(shí)，又因缺乏現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)一調(diào)度及指揮，導(dǎo)致各部門(mén)各自為政，使得救援時(shí)間大大延長(zhǎng)。

社會(huì)救援力量未能充分發(fā)揮救援作用：第一，船舶技術(shù)狀況不容樂(lè)觀，救援設(shè)備缺乏。在助拖、溢油回收等特種救援方面，除部分專業(yè)助拖船外，其余船舶基本上無(wú)助拖能力，且現(xiàn)階段部分助拖船自身船齡較高，船況堪憂。目前，長(zhǎng)江干線仍無(wú)專業(yè)的危防應(yīng)急處理船舶；在人命救助方面，除大型旅游船外，其余各類(lèi)船舶大多沒(méi)有配備標(biāo)準(zhǔn)的救生艇（筏），相當(dāng)數(shù)量的干、散貨船的救生艇（筏）甚至是自制型號(hào)，為快速人命救助及操艇（筏）人員安全埋下了隱患。第二，應(yīng)急救援意識(shí)不強(qiáng)，技能欠缺。相當(dāng)數(shù)量的船舶所有人以經(jīng)濟(jì)利益為重，忽視船員的應(yīng)急救援意識(shí)教育及培養(yǎng)，過(guò)多干涉所屬船舶航行行為，對(duì)于非本船引發(fā)的海事事故大多采取盡快離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)的做法，甚至有部分肇事船舶出現(xiàn)逃逸等嚴(yán)重違法事件；船員自身的文化素質(zhì)及操作水平有限，無(wú)法使用較為復(fù)雜的救援器材，對(duì)于月度應(yīng)急演練等安全演習(xí)只停留于形式，缺乏應(yīng)急救援相關(guān)技能的訓(xùn)練，使得船員應(yīng)急救援能力及水平停滯不前。第三，社會(huì)對(duì)水上救援建設(shè)缺乏關(guān)注。一方面是總體投入不足，既表現(xiàn)在水上專業(yè)救援隊(duì)伍、裝備建設(shè)的滯后，也表現(xiàn)在相關(guān)水上救援法律、法規(guī)及制度的不健全，忽視了水上救援力量建設(shè)的高成本性這一特點(diǎn)；另一方面是社會(huì)輿論引導(dǎo)存在偏差，熱衷于事故及相應(yīng)的水上應(yīng)急救援事件的報(bào)道，忽略了水上應(yīng)急救援力量建設(shè)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，對(duì)社會(huì)救援力量參與救援易形成“以成敗論英雄”的輿論影響，挫傷其參與積極性。

改進(jìn)措施

為建設(shè)適應(yīng)長(zhǎng)江黃金水道建設(shè)發(fā)展需求的、保障長(zhǎng)江航運(yùn)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)急救助力量，針對(duì)以上問(wèn)題，筆者提出如下改進(jìn)措施：

1、救助船艇

擴(kuò)大救助船艇的數(shù)量及種類(lèi)。一方面，各水上執(zhí)法部門(mén)及有條件的社會(huì)救援團(tuán)體應(yīng)加速完成已有的造船（艇）計(jì)劃，盡快補(bǔ)充救援一線，縮小救援裝備發(fā)展與現(xiàn)有水上安全需求的巨大差距；另一方面，應(yīng)盡快裝備如助拖、溢油回收、?；幹?、滅火等特種作業(yè)的特殊救援船（艇）及以淺區(qū)高速人命救助為主的低干舷機(jī)動(dòng)救生艇（筏），確保救援船（艇）的多樣性。同時(shí)結(jié)合長(zhǎng)江船舶大型化發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)遇險(xiǎn)船舶應(yīng)急救助的迫切需求，在現(xiàn)有巡航船（艇）基礎(chǔ)上不僅應(yīng)保留其巡航及人命救助的功能，還應(yīng)以遇險(xiǎn)船舶的先期處置和應(yīng)急救助為主要任務(wù)，防止險(xiǎn)情演變?yōu)橹卮笫鹿?，因此開(kāi)發(fā)建造具有巡航、人命救助以及具備拖帶大噸位船舶能力等綜合救助能力的救援船舶很有必要。

改進(jìn)現(xiàn)有救助船艇。一方面，落實(shí)現(xiàn)有救援船（艇）的攀踏救生網(wǎng)、救生舷梯、夜間人員搜索等裝備的配備，提高現(xiàn)有船（艇）的救援能力；另一方面，對(duì)現(xiàn)有船（艇）和待命基地的部署進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)各水域?qū)嶋H需求合理調(diào)整部署，進(jìn)而縮短快速反應(yīng)時(shí)間，提高應(yīng)急救援成功率。

2、搜救人員

擴(kuò)大救援隊(duì)伍。各水上執(zhí)法部門(mén)應(yīng)首先保證本單位的人員建設(shè)重心始終在一線，優(yōu)先吸收具備專業(yè)素質(zhì)的高學(xué)歷、高水平人才加入執(zhí)法隊(duì)伍，擴(kuò)大具備良好職業(yè)道德及操作水平的船員隊(duì)伍，使得各基地能真正做到24小時(shí)全天候應(yīng)急救援待命及出動(dòng)。

提高現(xiàn)有人員的救助技能。一方面，強(qiáng)化船（艇）操作訓(xùn)練，特別是加大落水人員搜索、復(fù)雜水情（氣況）航行及大型海事事故應(yīng)急救援等重難點(diǎn)科目的訓(xùn)練，避免出現(xiàn)“裝備等人”的尷尬局面；另一方面，加大專業(yè)救助技能培訓(xùn)，通過(guò)開(kāi)展救生、消防、危化處置等各型救援設(shè)備的使用培訓(xùn)及簡(jiǎn)單的醫(yī)療救護(hù)培訓(xùn)，提高單兵專業(yè)救助技能；通過(guò)開(kāi)展多船（艇）協(xié)同救援訓(xùn)練，提高各基地之間的聯(lián)動(dòng)處置能力，從而在救援任務(wù)中達(dá)到減少人員傷亡、降低財(cái)產(chǎn)損失的目的。

3、救援體系

在長(zhǎng)江建立并健全以海事為主導(dǎo)的水上救援組織體制，強(qiáng)化海事的現(xiàn)場(chǎng)絕對(duì)指揮和調(diào)動(dòng)權(quán)力。長(zhǎng)江海事局所屬各執(zhí)法大隊(duì)管轄長(zhǎng)江干線大部分水域，具備第一時(shí)間出動(dòng)的應(yīng)急能力，容易獲取第一手救援現(xiàn)場(chǎng)情況。由于水上救援任務(wù)的復(fù)雜性及專業(yè)性，且現(xiàn)存救援隊(duì)伍的不統(tǒng)一，因此有必要建立行之有效的指揮體制。具體來(lái)說(shuō)，海事在接到水上事故險(xiǎn)情報(bào)告后，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，建立相應(yīng)的水上應(yīng)急搜救中心。該中心不僅負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)卣畧?bào)告事故險(xiǎn)情信息，還應(yīng)利用AIS、VTS、CCTV等水上交通監(jiān)管系統(tǒng)及時(shí)獲取現(xiàn)場(chǎng)情況，為科學(xué)決策提供支撐，同時(shí)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)救援需求決定并調(diào)動(dòng)其他相關(guān)部門(mén)及現(xiàn)場(chǎng)水域的社會(huì)船舶參與救援，應(yīng)急搜救中心配合海事現(xiàn)場(chǎng)指揮船（艇）統(tǒng)一指揮現(xiàn)場(chǎng)救援行動(dòng)，當(dāng)?shù)卣畡t指揮民政、衛(wèi)生等部門(mén)做好后續(xù)工作準(zhǔn)備、開(kāi)展相關(guān)工作。這樣的水上救援組織體制，能夠最大程度避免指揮混亂導(dǎo)致的分工不清、救援不力，有效加強(qiáng)救援裝備的正確使用，提高救援成功率。

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)救援力量參與救援。一方面政府制定相關(guān)水上應(yīng)急救援法律法規(guī)，強(qiáng)化水上應(yīng)急救援的必要性與義務(wù)性，同時(shí)制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)社會(huì)船舶、團(tuán)體參與水上救助行動(dòng)；另一方面海事部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)轄區(qū)船公司的安全意識(shí)宣傳，督促船公司在落實(shí)安全主體責(zé)任制的同時(shí)，開(kāi)展必要的船員應(yīng)急救援訓(xùn)練，配備相應(yīng)的應(yīng)急救援設(shè)備，船檢部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)船舶應(yīng)急救援設(shè)備的檢驗(yàn)規(guī)范，確保船舶所配救援設(shè)備的安全性、可用性，減小自制設(shè)備帶來(lái)的安全隱患。此外，社會(huì)輿論的宣傳也是調(diào)動(dòng)社會(huì)救援力量的一種有效方法，通過(guò)參與海事部門(mén)舉行的水上應(yīng)急演習(xí)等活動(dòng)，使全社會(huì)了解并關(guān)注社會(huì)水上救援力量發(fā)展情況，進(jìn)而有助于社會(huì)救援力量的發(fā)展。

（作者單位：重慶海事局）