馬宇：國企改革路線圖與時間表

把國資委劃歸人大管轄，其高管由人大聘任，是國企改革的重要一步，也是其他所有改革的前提。如此。說了多少年的“政企分開”“取消國企行政級別”等老大難問題，可一舉解決。這一步，在技術上并無難度，完全取決于理念、認識和“政治勇氣”。

毫無疑問，目前我國的很多經濟、社會、政治問題，與國有企業密切相關，如社會兩極分化、市場競爭不平等、嚴重侵害消費者權益、產業結構不合理、經濟增長質量低下乃至公款消費、政企不分、官場腐敗等問題中，國有企業都在其中扮演了負面角色。所以，在新一屆領導集體的改革方略中，國企改革也應是當務之急，甚至可以與政府管理體制改革等列為位居前三位的改革領域。

有鑒于此，筆者還是秉承“以更大勇氣推動下一步改革”，“深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，明確提出改革總體規劃、路線圖、時間表”的原則，提出本人對于國企改革的方案設計，描繪出具體的路線圖和時間表。

國資委的定位

第一步：政企分開。取消所有國有企業的行政級別，國資委不再隸屬于政府部門，劃歸同級人大管轄。2013年上半年完成。

路徑：高層決策。

理由：“政企分開”，不是國企改革的指導原則之一嗎？可我們知道目前的具體做法，都是與這個原則相違背的：國資委隸屬于同級政府，雖然與其他政府組成機構平級，卻絕不意味著“分開”了，而是—個鍋里吃飯，任出同源、政企互調就是典型例證。而政府既是經濟政策制定者又是市場秩序監管者，無論在政策制定中還是監管中，必然對國企網開一面，市場公平競爭就喪失了根本基礎，所謂行政壟斷也就此誕生。而且，政府本身是民眾授權進行行政管理的機構，不能再代替民眾行使資產管理職能，這也是明擺著的。目前情況下，即使不能真正找出國有資產的所有者（目前的國企改革四目標中，“產權清晰”是清晰了，“所有者”卻仍然虛置著），也應該把同級人民代表大會作為“代管者”，起碼從“資產所有”和“經濟管理”兩個方面來說，都比政府管轄和運營國有資產要合理得多。

“取消國企行政級別”，不也是我們這么多年來一直“倡導”的嗎？可直到如今，無論是中央國企還是地方國企，都有明確的行政級別，這級別也不是老百姓封給他們的。國企高管的委任，更不能由組織部門負責，而須由全國人大組成專門機構任命。“黨管干部”這個原則即使能適用政府官員，也不應適用于國企高管。不管怎么說，“國有”資產總是屬于全國人民的，它的代管者總需要有基本的授權和法律依據吧？私相授受在一個法制國家里是極為荒唐的。所以，把國資委劃歸人大管轄，其高管由人大聘任，是國企改革的重要一步，也是其他所有改革的前提。如此，說了多少年的“政企分開”“取消國企行政級別”等老大難問題，可一舉解決。這第一步，在技術上毫無難度，完全取決于理念、認識和“政治勇氣”。

退出競爭性領域

第二步：國有企業退出競爭性領域。地方層面，不允許保留任何盈利性國有企業；國家層面，在放開競爭領域里不再保留控股的國有企業。2014年底前完成。

路徑：上市公司國有股出售；國有股轉讓；國有企業整體拍賣；其他資本收購兼并。從撤出順序來說，競爭領域的地方國企、中央部委下屬國企應在2013年完成撤出；競爭性領域的央企和其他領域央企的競爭性業務，應在2013～6月底前制定并啟動撤出方案，在2014年底前撤出。

理由：從地方角度來說，在競爭性領域里搞國有企業是不可能搞好的，只會造成民眾財富流失、地區市場封鎖、優惠政策兜底、隱性債務加重、賬外財政/小金庫泛濫、官商勾結腐敗等諸多弊端，所以只能保留少量提供公共服務的國有企業/公共事業機構，而不能介入盈利性的市場競爭活動。

從國家層面來說，如今尚有116家中央國有企業（據國資委網站），其中相當部分是在競爭性領域里（如電子信息、機械、汽車、化工、冶金、鋼鐵、紡織、食品、運輸、物流、建筑、旅游等），其業務更是都涉入了競爭性領域（如房地產）。另外，還有中央部委、事業單位等興辦了大量企業，雖然前些年清理過，不允許中央部委辦企業，已辦的要脫鉤，但實際上根本沒有清除，只是轉換了下持股方而已，如由部委直接持股轉成了下屬事業單位持股。這些競爭性領域的央企，已經異化成了中國經濟的毒瘤，擾亂了市場秩序，破壞了公平競爭，強化了市場壟斷，加劇了分配體制的扭曲，甚至變成了少數權貴的小金庫，所以必須撤出。

確定行業表

第三步：非競爭性領域的國企改革。2017年底前完成。

路徑：明確關系國家安全和國計民生的具體行業列表（2013年）；完全放開非法律禁止的壟斷行業的市場準入（2013年）；降低可以引入競爭的重要行業的國有企業的持股比例，或整體轉讓出售；對于提供公共服務的非贏利國企改變考核管理體系。

理由：以往國有企業改革推而不動，甚至走入歧途，很重要的一點就是缺乏明確的方案設計，沒有具體的路線圖和時間表，讓既得利益者有了巨大的操作空間，不但不推進改革反而以改革為名強化了負面力量，固化了利益結構。比如上世紀90年代那次抓大放小，卻沒有明確多大算大、多小算小，結果每級政府都抓大放小，一級級抓下去，抓到縣里，什么都是大的了。還有比如“國有資產逐步撤出競爭性領域”“加強國有資本在關系國家安全和國計民生領域里的控制力”，卻至今為止也沒有明確哪些是競爭性領域、哪些是關系國家安全和國計民生領域，以至于在執行中隨意闡釋，甚至把牙膏、方便面等行業都當成了關系“國計民生”的領域，結果導致了政府權力的無限擴張和國有企業的無處不在。所以，這次國企改革，必須要有細化方案，要對這些基本問題有清晰的界定，然后才能制定明確而又具體的操作方案。

所謂的國家安全領域、關系國計民生行業必須有具體的行業列表。在此，筆者建議實行國際通行的負面列表法，即把這些關系國家安全和國計民生的行業都一個個羅列出來，對這些行業的國企和市場準入、監管實行一個統一政策；而其他不在表上的行業，則一律視為開放競爭行業，所有國有企業撤出，讓其他資本充分、公平競爭。

同時，表內行業也分兩類，一類是禁止非國有投資的（本人目前還沒有想出來哪些是只能國企投資經營的行業——軍工也可以民營投資啊，國際上那些技術水平比我們高得多的軍工巨頭，不很多是私營企業嗎？只不過接受政府的軍事訂貨就需要特殊監管就是了；新聞出版電影電視也不能永遠只讓國資做吧？真要發展文化提升軟實力必須有民營資本參與；銀行、電信、電力、鐵路、航空等等更不用說。或許那些喜歡壟斷管制的官員可以列舉出來？但請說明理由，并經公開討論通過）；一類是允許其他資本投資的，其他資本和國有資本在這些行業里擁有同樣的權利，在同一規則監管下公平競爭，一樣優勝劣汰。

可見，這個行業表的確定異常重要，還直接關涉到國家安全戰略轉變、政府管理體制改革、投資審批體制改革等問題。

為了科學制定這個行業表，建議由全國人大組成獨立的工作小組來進行研究制定。這符合我們完善市場經濟體制的基本原則：國務院是具體管理經濟的部門，包括投資審批、市場監管等，如果讓國務院來制定這個行業表，則很可能出于權力擴充的需要，而擴大或模糊這個行業表。若由發改委來制定這個行業表則是最糟糕的選擇（實際上，若由國務院主導來制定這個行業表，幾乎必然落到發改委頭上——它是宏觀管理部門，這是它的“職責”），因為投資審批、行業管控是發改委的權力基礎，它最反對的就是這個行業表的具體化、清晰化，最好是永遠不存在這樣一個表但卻有這樣一個概念，它就可以任意解釋“國家安全”與“國計民生”，權力就可以肆意擴張。說到這里，大家都該明白為何這么多年一直談“國家安全和國計民生”行業，卻就是不知道這些行業到底是什么行業的奧妙所在了吧！

不管怎樣，有了這樣的行業表，國企改革就好做了：有些行業，確實關系國家安全，需要保留國企，但允許其他資本進入，各種資本公平競爭，如軍工、傳媒、出版、銀行、保險、電信、電力、鐵路、航空等；有些行業，非國有資本禁止進入，只允許國企做；有些行業，屬于提供公共服務的，市場化資本不會去做，那也只能國有企業去做，只不過這些企業必須有區別于市場化企業的考核管理體系。

原則

為了順利推進國企改革，真正發揮國企在中國經濟社會中的正面作用，防止國有資產在改革過程中流失，國企改革應遵循以下原則：

1、明確定位。國企能做什么、不能做什么，要有清晰的判斷和定位。此前，我們寄希望于依靠國企提高我國競爭力，這明擺著是不可能完成的任務，全球任何一個國家的行業競爭力都不是國有企業支撐的，以我國的國民性格、文化傳統以及現時社會基礎、官員道德水準，很難打造具有國際競爭力的國企，事實也是如此，直到如今，國企還基本是靠行政壟斷和各種資源的不平等獲得維持市場地位，今后也不會有根本變化，所以不應再以此理由保留國企和以此目標要求國企；依靠國企保持對經濟的控制力則得不償失，最后的結果是表面上加強了對行業的控制力，但卻導致行業活力喪失、發展水平落后，讓這種控制力變得極為虛弱，并從根本上損害了國家和消費者的利益，如金融、電信、石油等行業，所以用資本方式保持政府對經濟的控制力是最不經濟而且靠不住的方式，真正能保持控制力的方式是法律法規的健全和有效實施，以及政府的市場秩序監管和必要的政策調控。

2、公開透明。除了既得利益者外，很多人反對國企改革的基本理由就是怕國企改革成了權貴者的饕餮盛宴，在這過程中損公肥私，把國有資產據為己有，而以往的國企改革中確實也有這樣的現象。其實，恰恰是假改革、遮遮掩掩改革才造成了這種情況，真正改革反而會讓這種情況降到最低——即使不能完全避免的話。所以，公開、透明就是國有資產出售、套現過程中最重要的原則！任何的國企改革，都要先把這些國有企業的資產亮出來，并通過市場化程序變現。實際上，若是上市公司，已經有了基本定價；如果不是上市公司，通過拍賣或多家競價，也可以基本準確體現其市場價值。

國企退出有接盤者也是國有資產不流失、不貶值的基本保證。前蘇聯國企被權貴侵吞，一個重要原因是沒有資產交易市場和雄厚的市場化資金承接，而我國情況完全不一樣，我們有了基本的資產交易市場（股市、產權交易所等），有了雄厚的市場化資金（民營資本數十萬億元，私人儲蓄存款數十萬億元），而民營資本苦于眾多領域被國企壟斷不得進入，民間資金苦于沒有投資渠道，借國企改革亦可同時解決這一問題。這也是國企改革不會造成大規模國有資產流失的前提條件之一。

為了保證這一原則的實現，建議由同級人大組成專門的國企改革小組來領導、監督進行國有企業股權的轉讓和國有資產的出售。

3、科學合理。在國有資產的處置過程中，以往我們還有一個誤區是強調賬面資產，如果出售價格低于賬面資產就是國有資產流失。其實在市場經濟中，或者說在我國的財務制度下，賬面資產和市場價值并不完全一致，可能低也可能高。除了上市公司的資產價格已有了市場化定價外（但股份轉讓價格也不會與市面股票交易價格完全一致，市面交易價格只是一個重要參考），其他國企的資產價格主要還是通過公開的拍賣競價來實現。所以需要制定科學合理的國有企業資產轉讓或出售方案——其中最重要的是公開透明的程序設計和處置方式。

4、轉換用途。國企改革其實有兩個主要目的：一是推動建立真正的市場經濟體系，國企退出才可能有真正的市場化；二是讓國有資本干真正該干的事，不要與民爭利卻不盡該盡的義務。所以國有企業的資產變現，并不是國有資產流失，而是轉化存在方式，從資本品轉化成公共資金，用于公共利益最需要的地方。目前看來，通過這樣的國企改革，大概可以套現30萬50萬億元。據國資委數據，截至2011年底，國有及國有控股企業（不含金融類企業）資產總額85.37萬億元，所有者權益29.17萬億元；據其他來源資料，現有國有資產約140萬億元，經營性國有資產約100萬億元上下，這部分資金按輕重緩急可以用于社會保障、義務教育、醫療保險、基礎設施建設等等。