我國城市流動攤販治理問題研究

張一馳

摘 要：在我國，流動攤販的管理問題受到廣泛的關注，流動攤販的普遍存在與城市政府對攤販的頻繁取締之間產生了多種矛盾。政府應該如何對待流動攤販，應該采取何種政策管理流動攤販以構建和諧社會，值得學者們探討。

關鍵詞：流動攤販；城市管理；公共政策

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2013）20-0028-02

我國正處在傳統社會向現代社會轉型的重要時期，隨著市場化的加快，漸漸形成了一個包括下崗職工、無業人員、殘疾人、進城剩余勞動力等組成的弱勢群體，流動攤販正是脫胎于這個群體。雖然流動攤販滿足了城市中大部分低收入階層的消費需求，并且滿足了其自身發展的需要。但是，大量的流動攤販也成為我國城市治理的一道難題，政府部門與流動攤販之間的矛盾沖突經常出現。這些矛盾不利于我國和諧社會的構建，也給社會經濟的穩定與發展帶來了一定的隱患，社會各界要求改革現有流動攤販治理模式的呼聲越來越高。

1 我國流動攤販治理現狀

現階段，我國流動攤販治理問題多多，主要體現在以下幾個方面：

首先，暴力事件時有發生。近些年來，城管暴力執法事件與攤販暴力抗法事件，多次見諸報端，例如，比較典型的“夏俊峰案”、“崔英杰案”、廣州城管手掐女攤販等事件，這些事件在社會上引起了強烈的反響。

其次，政府執法形象差，群眾支持流動攤販。以城管為主要力量治理流動攤販的過程中，出現了很多負面新聞，這些使城管在人民群眾心中的合法性、權威性大大降低，社會上甚至出現了許多“段子”來調侃城管或者表達自己的不滿，例如“三千城管的戰斗力抵的上一個師”等。與此同時，流動攤販由于自身特性，能夠為居民提供便民服務和不同層次的消費物品，為其生活帶來了便利。因此，居民們往往對流動攤販這一弱勢群體抱以同情與支持的態度，而對政府部門的執法行動則表示不理解、不支持。

最后，流動攤販治理效果很難持久。我們經常可以發現，在城市管理執法人員工作期間，流動攤販數量會有明顯減少。但是在他們下班后，流動攤販數量又增多，政府執法部門與流動攤販之間仿佛在進行一場“博弈游戲”，經常出現 “你進我退、你退我進”的情況，治理成果很難能從根本上得到鞏固。這種的現象表明了我國政府對流動攤販的管理僅是停留在表面的治理，是一種短期行為。

2 流動攤販產生的原因

2.1 城市發展定位不合理

改革開放后，我國實行增長優先的發展戰略，GDP增長率是衡量發展速度的主要指標。十六屆六中全會召開之后，我國做出了以人為本的科學發展戰略的決定。但是我國政府的管理體制無法迅速做出轉變，依舊為舊發展戰略服務。

GDP數字可以簡單明了地反映地方管理者的執政成績。長久以來，我國的政績考核指標中GDP增長率占的比重很大，GDP的高低成為領導干部升遷去留的惟一標準。在這種政績考核體制之下，地方政府更情愿地將大量的資源投放到能夠創造出GDP業績的產業而非那些GDP數字較小的領域。這種短期化行為將會嚴重損害普通群眾的基本利益。比如，我國許多城市不顧自身條件的限制，一味地進行現代化城市建設，但是卻忽視了城市居民本身的需求，在城市發展戰略上出現了偏差、扭曲了城市空間資源配置、造成了城市服務系統功能的失調。城市中高樓大廈、商業中心、大型超市越來越多，小菜場等一些貼近百姓生活的便民設施卻越來越少卻銷聲匿跡；政府的辦公場所越來越奢華，百姓所需的小小修車攤、早點攤卻無跡可尋。重表面、輕民生的建設行為加大了城市管理者與普通民眾的矛盾，城市功能的缺乏也為流動攤販的產生與擴張提供了空間。

2.2 低素質勞動力引起流動攤販就業的擴張

在濫用資源的增長優先發展模式下，我國低素質勞動力規模迅速擴大并且很難向高素質勞動力發展。因此，低素質勞動力群體中的大多數人只能從事一些簡單勞動，流動攤販群體的規模也越來越大。

我國勞動力嚴重的供過于求的現象，主要是我國經濟發展中較差的就業吸納能力和較大的人口基數兩方面原因造成的。例如，2010年我國城鎮需就業人口總數超過2 400萬，新生勞動力達到1 500萬，但是全年能夠提供的就業崗位僅1 200萬，供給遠遠超過了需求。如此嚴峻的就業形勢將數以萬計的人排斥在正規經濟規模之外，不少人迫于生存壓力不得不進入流動攤販行業。另外，流動攤販這個行業本身的特點也使得其規模不斷擴大。首先，低素質的勞動力由于受到自身年齡、知識、技能、體力、資金、資源等條件的限制，無法投身于正規就業中，他們只好選擇進入各方面要求較低的流動攤販行業中。其次，攤販經營成本小，見效快。攤販所需成本主要是勞動力和時間，資金成本較小。這比較符合大多數從業者的實際情況。只要個人能夠吃苦、能夠堅持、善于經營，就能夠使投入與產出達到最優配置、將經營風險降到最小。最后，流動攤販經營的適應性強，靈活度大，即使經營失敗，也比較容易轉入其他經營方向。

2.3 城市的低端需求為流動攤販的發展創造了條件

中國城市中大量低收入群體在日常生活中十分依賴流動攤販。他們必須想盡辦法降低生活成本，從流動攤販那里購買低花費的商品和服務也就成了他們無奈的選擇。流動攤販的雖禁尤盛正是這種關系的反映。

在城市居民中，低收入群體的典型就是下崗、失業工人，他們構成流動攤販的主顧。這部分人生活比較艱難，其收入只能夠承擔流動攤販提供的商品和服務。在外來務工人口中，農民工占據了低收入群體中的很大比重，他們比本地居民中的低收入者更加依賴廉價的生活必需品。農民工們的勞動條件普遍較差并且薪水較低。他們也不能享受醫療保險金、養老保險統籌金，失業保險金，工傷保險金等社會保障待遇。同時，城市并不是他們的歸屬地，許多人在城市生活時都盡可能的節衣縮食以便把報酬節約下來帶回家鄉。因此，他們更傾向于從流動攤販市場中購買生活用品及服務。

3 街頭攤販治理的公共政策回應

3.1 轉變經濟發展方式，合理定位城市目標

現階段，我國政府對流動攤販的管理措施只能說是局部的修補，不能從根本上改觀現狀。所以說政府必須真正地落實“以人為本”的科學發展觀。

首先，要降低GDP增長在政績考核中的權重，使之回歸到合理的水平。其次，政府要注重低端部門改造。一是在產業發展上，注重開發能夠吸納大量低素質勞動力的人力資本密集產業，引導和幫助他們挖掘自身的價值。這些產業是以為低素質勞動力提供發展機會為目的，而不是單純的創造GDP。二是合理利用城市空間，規劃建設出既能滿足流動攤販就業，又能提高環境管制效率的相關設施，擴展城市環境對低端部門的容納能力，為該部門就業者提供更多發展機會。

3.2 對流動攤販提供合法合理的扶持依據

參照有關國際組織的研究成果，我們應該認識到流動攤販實際上是一種低端非正規就業，是一種合法的就業形式。因此，我們有必要從法律法規上確立流動攤販的合法性。

首先，政府應當通過電視，報刊，雜志等媒體宣傳方式，發揮其權威作用，大力宣傳非正規就業理念，明確非正規就業是一種合法正當的就業，積極介紹國外非正規就業情況，將非正規就業納入政府管理扶持的范圍，從而改變人們對非正規就業的偏見。政府需要在社會上樹立一種正確的現代就業觀，即只要勞動者是憑借自身能力、從事合法的經濟活動獲取勞動報酬，不論你做什么、以何種方式做、在什么經濟部門。其次，政府管理部門可以借鑒國外先進經驗制定相關法律法規。在立法工作中，要肯定非正規就業的地位和作用，明確合法的非正規就業形式和適用范圍；并根據我國情況，制定專門的適用于非正規就業的法律法規。最后，政府部門需要修改和調整現有一些法律法規中與非正規就業相沖突的條例，補充完善那些適應非正規就業形式特點的規定，形成一套較為合理完備的制度。這些政策法規的出臺，流動攤販都會從中收益。

3.3 加大綜合扶持力度

下崗職工和外來務工人員占據了城市流動攤販就業群體的大多數，他們在就業謀生中面臨的主要問題就是資金匱乏。一方面，絕大多數失業下崗職工和外來務工人員本身收入有限，很少能在生產和經營中持續的投入資金，有時候生意都無法維持下去，更不用提擴張和發展了。另一方面，他們不能夠提供正規金融機構貸款所需要的擔保物，缺少資信擔保，無法獲得貸款資金，融資渠道匱乏。所以，政府應當加強貸款的扶持力度，如建立面向小型、微型企業和自謀職業者的貸款擔保基金，拓寬他們的融資渠道，緩解他們的融資困難。例如，上海市曾出臺政策，如果非正規勞動組織在初期發展過程中存在融資困難的問題，相關部門可以幫助他們向上海市促進就業基金申請開業貸款擔保。這些做法，在某種程度上緩解了非正規就業群體的融資問題。

另外，政府還可以通過培訓提高流動攤販就業者技能。一是加大教育培訓投入。由于流動攤販就業者大多數比較貧困，培訓過程中的費用需要由政府和一些相關機構承擔。二是要完善職業培訓機制。政府的主要職責是統籌規劃，不需要直接參與到具體工作中。政府需要明確勞動部門的培訓職能，規范培訓市場，加強對社會培訓機構的指導和服務工作，調動社會力量培訓流動攤販就業人員。三是要做好就業信息的傳播工作。流動攤販就業人員在就業觀念、職業選擇、經營選項等方面沒有什么概念，經常是市場上什么東西火爆，便“一窩蜂”地參與其中。一種經營項目如果進入者增多，他們之間的競爭力也會加大，許多從業者將會不適應競爭而面臨淘汰。因此在培訓過程中政府部門要特別注意指導流動攤販就業者進行職業規劃，利用現代信息技術建立完善的勞動力市場信息服務網絡。這樣，不但能夠引導流動攤販就業人員轉變就業觀念，又能增強其市場適應能力。

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