北京市郊鐵路建設與管理模式初探

袁宏偉　趙凱

市郊鐵路一般是指站間距一般在1公里以上和5公里以下，運行速度一般在120km/h或者更高，主要服務于城市郊區化和同城化發展趨勢的、具有公交化和通勤化特征的軌道交通線路，屬于城市軌道交通的一種形式。從發達國家的發展歷程來看，市郊鐵路是支撐都市圈、城市帶發展的基礎，也是疏解城市功能、促進區域合作互動的重要手段。隨著首都經濟圈一體化進程的加快，北京市郊鐵路建設迎來重要的發展機遇。

一、市郊鐵路是支撐都市圈發展的重要交通手段

目前紐約、巴黎、東京及其世界級都市圈區域，市郊鐵路在都市圈形成、發展過程中發揮不可替代的作用。紐約是公認的世界城市，圍繞紐約市形成了美國紐約大都市地區（New York Metropolitan Region），也就是紐約都市圈，包括紐約市、紐約州以及康涅狄格州與新澤西州的一部分，總面積約33483平方公里，人口2000多萬。紐約都市圈軌道交通主要分為兩個系統，地鐵系統服務于紐約市，輕軌、市郊鐵路主要服務于大都市區，承擔外圍區和臨近地區居民至中心區上下班的通勤鐵路。紐約圈包括紐約市地鐵線（NYCTS，New York City Transit Subways），北部線（MNR，Metro-North Railroad），長島線（LIRR，Long Island Rail Road），新澤西交通公司管理運營的新澤西軌道網（NJT，New Jersey Transit），紐約州和新澤西港務局（Port Authority of New York and New Jersey）管理運營的哈德森港口線（PATH，Port Authority Trans-Hudson）和機場輕軌線（AirTrain）。紐約地鐵共1000多公里，但市郊鐵路、輕軌等4000多公里，承擔都市圈的重要客流運輸任務。

巴黎大區（?le-de-france）是法國北部的一個行政區域，該區域以巴黎為中心，全區面積12012平方公里，人口約1200萬，轄區市鎮總數1281個。巴黎軌道交通系統包括普通地鐵（Metro）、市域快速軌道交通（RER）、市郊鐵路和輕軌等四種。其中，市域快速軌道交通和市郊鐵路承擔了約57.6%的總交通量。巴黎公交公司（RATP）負責經營管理地鐵、輕軌、市域快速軌道交通的部分線路以及巴黎市內與近郊的公共汽車服務，而法國國家鐵路公司（SNCF）負責經營管理大部分RER線以及市郊鐵路。巴黎大區地鐵、RER、市郊鐵路、輕軌的線路長度分別是200km、586.4km、833km、38.1km，共計1657.5km。巴黎市郊鐵路建設運營起步較早，1837年8月26日便開通了第一條從巴黎通往郊區的鐵路線，線路從巴黎圣拉扎爾站至郊區呂貝克（LePecq），全線長19km。

東京都市圈包括東京都及琦玉縣、神奈川縣、千葉縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣、山梨縣等7縣，輻射半徑達100km，面積36879平方公里，人口4237萬（2005年）。東京都市圈軌道交通主要由地鐵、JR普通鐵路、JR新干線和民營鐵路組成，據統計，首都交通圈內軌道交通線路129條，其中能查到明確里程的線路有條99條，這些里程之和為2336.6km，平均路網密度達到231m/km2；而在東京23區內，網絡長度為620.2km，網絡密度高達1005m/km2，人們步行10分鐘之內就至少會有一個軌道交通車站。首都交通圈內地鐵主要由兩部分組成，一是東京市的地鐵系統（主要集中在山手線以內的市中心），二是橫濱市的地鐵系統，雖然兩者服務于不同城市，但同屬于東京交通圈。按此口徑進行統計，則東京交通圈內的地鐵共有14條，線路總長度332.6km。

從世界級都市圈的交通組成來看，都是市內以密集的地鐵為主，與周邊輻射區域的交通聯系以市郊鐵路等形式的軌道交通為主。市郊鐵路占城市軌道交通比例達70%左右，有條件的城市會主導建設運營，也有發揮國鐵（巴黎）、民鐵（日本）、城市政府的力量，為城市提供運力支撐。市郊鐵路的建設也大大提升公共交通運輸能力，目前東京的公交出行率達到86%，巴黎是61%，倫敦是70%，而北京還不到50%。

二、北京有條件發展市郊鐵路

北京國鐵既有線資源豐富，隨著客運專線網絡的不斷形成，既有線資源能力得到不斷釋放，為發展北京市郊鐵路建設奠定了硬件基礎。北京鐵路樞紐目前擁有12條鐵路干線以及相連環線，用有四通八達的鐵路網資源，“環+放射”的鐵路樞紐格局與城市結構基本相符。隨著客運專線、城際鐵路的建設進度加快，普通干線鐵路運輸壓力將逐步減輕，更多的國鐵資源釋放出來，樞紐內部分線路在滿足路網運輸需求外，可兼具城市客運功能。通過合理規劃與合作，可充分利用鐵路樞紐網富余運能，開展以市郊運輸為主的城市區域間旅客運輸。

據不完全統計，北京市在30公里半徑內，既有國鐵資源500多公里，整個北京市域有1000多公里的國鐵線路，據初步估計，如有效加以利用，至2020年可開行1200對市郊列車。北京已經嘗試開行市郊鐵路，S2號線是北京開通運營的第一條市郊鐵路，市郊鐵路S1線也計劃年內開工。S2線是原鐵道部和北京市政府共同投資，改造京包線北京段和原地方鐵路康延支線并新建康延聯絡線后形成的北京市區通往西北新城的快速客運通道，其通行線路是由北京北站開至延慶縣。運行初期由于其票價相對較高，車次間隔較大，更多市民選擇乘坐地面公交或自駕車出行，乘客上座率并不理想。2011年6月28日，北京市發展改革委、財政局、市交通委、北京城市鐵路投資發展有限公司四方簽訂了《市郊鐵路S2線政府購買服務協議書（2011-2013年）》，同時，北京鐵路局和北京城市鐵路投資發展有限公司簽訂了《按照“新運營模式”開行市郊列車的委托協議》，市郊鐵路S2線開啟了全新的運營方式。2011年7月1日起將北京北站至延慶縣市郊鐵路S2線票價大幅下調，全程最高票價由23元/人次下調為6元/人次，乘坐1站仍為5元/人次，乘車間隔也大大縮短，客流量大大增加，未來隨著軌道交通網建設完善，客運能力將進一步釋放。

三、北京市郊鐵路發展的思路

市郊鐵路對于完善城市軌道交通體系具有重要意義，只有通過市郊鐵路的延伸拓展作用，才能使真正發揮軌道交通的作用，進而提高城市公交出行比例。北京市建設市郊鐵路要堅持兩個基本原則，首先，市郊鐵路具有公益性，向社會提供基本出行服務，票價不能太高，不能完全按照市場規律運作，一般都不能全成本覆蓋，除非政府給予必要的交叉補貼。其次，市郊鐵路具有商業性，可以進行商業化運營，通過特許經營制度、土地聯合開發、財政補貼支持條件下，吸引社會資本進入，抵補財政投入，減輕政府壓力。從各國市郊鐵路的發展歷程來看，政府日益重視土地導向開發（LOD）、交通導向開發（TOD）、服務導向開發（SOD）。由于市郊鐵路兼具公益性和商業性，在政府財政、土地等支持下，可采取市場化的購買模式、補貼模式、自營模式等，也需要進行必要的制度創新。

北京市郊鐵路的建設和管理要依據北京經濟社會和軌道交通發展實際，以北京空間發展戰略為指引，超前謀劃、科學規劃、有序發展市郊鐵路。統籌城市運行對安全性、公平性、效率性、效益性的要求，充分借鑒國內外先進經驗，優先利用北京豐富的國鐵資源，構建適宜的建設運營管理模式，積極探索“站線分離、主導車站運營”模式、站線租用或購買模式等，合理確定北京市在調度指揮、售檢票系統上的權利。同時，充分發揮政策、交通、土地、環境等資源優勢，構建財政、開發性金融和社會資本相互支持的多元化、全方位、多層次的融資體系，培育信用穩健和現金流充裕的融資平臺，創新融資方式，拓展融資渠道，擴大融資規模，創新“捆綁”BOT模式、商業資源綜合開發模式、土地置換模式、大平臺投融資模式等，為保障北京軌道交通體系高效運行提供支撐。

四、北京市郊鐵路建設和管理的模式

隨著中國鐵路總公司成立，鐵路市場化進程加快，鐵路作為市場化利益主體有動力參與地方市郊鐵路發展。北京市可以利用這一機會，采取多種方式加快市郊鐵路建設和運營，加快市郊鐵路建設進度。

1.主導建設運營模式

主導運營模式是北京市政府要承擔主要投資責任，鐵路總公司、周邊城市承擔次要投資責任。由北京主導建設，建成后市郊鐵路可以和城市軌道交通整合，構成全市范圍的軌道交通網。在具體實施過程中，可實行全程主導，也可以部分主導。

全程主導主要采取站線租用、站線購買模式，除了要控股鐵路項目外，還需建設獨立的調度指揮、售檢票、車輛檢修等業務模塊。可以由北京市與北京鐵路局簽署協議，收購或長期租賃既有站線資源，新建線路由北京市控股管理，新建調度指揮和售檢票系統，實現與軌道指揮中心聯網運行，車輛檢修可由地鐵運營公司承擔。

部分主導可采取站線分離、主導車站運營模式，北京市獲取車站管理權，進行綜合開發，市郊鐵路運輸組織則仍由國鐵管理，該模式有一定創新性。可由北京市和北京鐵路局協商，下放車站經營管理權，但不轉讓資產產權，交由北京市進行全面綜合開發。國鐵公司線路在承擔國鐵客貨運同時，兼容市郊鐵路的運輸，采取服務購買或運輸委托運營模式。

2.參與國鐵建設運營模式

此種模式北京市政府須承擔輔助投資責任，鐵路總公司或其他主體承擔主要投資、建設運營責任，北京市通過征地拆遷、財政或其投融資平臺出資方式，向項目公司注入資金，形成股份，參與市郊建設運營。

建設完成后，北京市可采用不再追加投資，不承擔彌補虧損責任，以其出資為限，直到被稀釋接近退出為止；或者保留股份，承擔股東的相應權利義務。具體操作中，北京市可以把擁有的京津城際、京滬高鐵等產權，與市郊鐵路產權進行置換，以獲取市郊鐵路的站線控股權，進行更新改造，建立調度指揮、售檢票系統等，爭取并入北京市軌道交通系統，對獲取車站或站線資源，可采取招投標方式進行特許經營。

3.服務購買模式

服務購買是由北京市與鐵路總公司及北京鐵路局進行談判，由北京市出資通過購買服務的方式，由北京鐵路局為北京市開行市郊鐵路。談判主要集中服務購買條件、補貼方式、列車開行頻率、服務質量等問題，需要對票價水平、開行班次、服務質量、成本補償標準及調整機制等進行協商。服務購買模式下北京不承擔車、機、工、電、輛等的投資、建設、運營、維護、管理等責任。服務購買的優勢是短期需要資金量小，不需要大量建設和維護資金的需求，減輕政府資金壓力。

4.國鐵獨立建設運營模式

這種模式完全由鐵路總公司提供市郊鐵路服務，投資、建設、運營由國鐵承擔，北京市僅規劃支持，不參與建設和運營，適用于國鐵建設資金豐富，網絡規模不斷擴張，由國家政策支持的情況。但目前此種方式困難較大，鐵路總公司由于建設資金壓力較大，未來一段時間發展的重點仍將是干線鐵路，無暇顧及市郊鐵路建設，另外，國鐵運營后，難以保證北京市市郊鐵路的服務質量。

各種方式可以根據不同線路選擇使用，從長期來看，主導投資建設采取自主經營，可以從初期就實現制式上與城市軌道交通實現網絡化運營，比較容易實現聯網運輸。如果初期投資不足，可以采取融資租賃等多種方式逐步過渡到自主運營、聯網運輸。

五、對策和建議

隨著區域一體化化進程加快，北京市市郊鐵路建設和運營必將迎來發展的新時期，政府要提前做好研究和規劃工作，從政策上支持市郊鐵路發展。

1. 開展市郊鐵路建設模式研究工作

首都經濟圈的交通規劃建設已經起步，環北京的高速公路七環預計2015年建成通車，將成為連接城市區域的環狀路線。作為輻射連接區域的市郊鐵路也應該加緊研究，出臺相關規劃，與區域經濟社會一體化建設同步開展。在具體工作中，首先要摸清北京市具備利用條件的市郊鐵路資源，調研城市經濟社會需求，做好基礎工作，根據需求調整市郊鐵路規劃；做好方案研究和經濟社會效益分析，提出不同線路的規劃方案、建設方案和運營方案；做好市郊鐵路的圈層布局研究，按照半小時、一小時、兩小時交通圈進行圈層分析，做好與現有軌道交通的銜接研究。

2. 加強車站配套設施規劃建設

圍繞市郊鐵路站點可以進行整體規劃和商業開發，為市郊鐵路運營提供部分現金流。如日本最大的客運樞紐東京站，目前有地上2層、地下5層，15個站臺、30股到發線，銜接3條新干線、7條JR普通鐵路（可與地鐵過軌運行）、7條地鐵，站點內部空間進行充分開發利用，與公路等其他運輸方式共同構建了一個高效率的綜合交通樞紐。2012年，廣東省出臺《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制意見》，提出站點周邊800米內可以進行商業開發。北京市也可以研究相應政策，加強站點周邊的開發利用，通過這部分收益降低政府補貼費用。

3. 推動城市軌道交通互聯互通，聯網運營

市郊鐵路建設最關鍵的就是要實現聯網運營，在發展北京市郊鐵路過程中，要與地鐵、城鐵、公交等交通模式聯合，爭取實現同臺換乘，盡量實現各種交通方式的互聯互通、聯網運營。如在新機場軌道交通線路規劃中，可以充分利用既有城市軌道交通和國鐵資源，在充分利用現有線路資源的前提下，實現各種交通資源的互聯互通。

4. 出臺相關管理法規、條例、規章制度

為加快區域鐵路建設，吉林、廣東、山東等有陸續出臺了鐵路管理法規，如河北省的《河北省地方鐵路條例》（2007.7.1），湖南省的《湖南省鐵路專用線管理辦法》（2008.8.1）。北京也需要完善法規體系，盡快出臺法規和規章，規范北京市郊鐵路建設。加快啟動與鐵路總公司、北京局的談判工作，對未來各條市郊鐵路的建設運營模式進行協商，結合當前北京市市郊鐵路建設與運營的現實需要，出臺相關政策措施，明確市郊鐵路發展方向。

5. 推進市郊鐵路規劃與重點功能區、新城建設緊密結合

加強市郊鐵路規劃工作，結合現有軌道交通規劃、快速公交規劃，充分利用現有市郊鐵路資源，做好各類公交交通規劃的銜接，健全城市公共交通體系；結合現有重點新城規劃，使市郊鐵路建設與新城經濟社會發展相結合，支撐新城產業發展，疏解城市功能，服務新城居民需求；規劃要與重點功能區建設結合，充分考慮功能區的交通流量，滿足功能區重點項目建設、產業發展的需求。

（作者單位：北京市發展和改革委員會、投資北京國際有限公司）