關于推進河南省農業生產社會化服務體系建設的研究

張中亮等

建立和完善農業生產社會化服務體系，促進農業生產經營制度創新，是發展現代農業的必然要求，是強化服務“三農”的重要載體，是促進農業生產穩定發展的有效保障。為了深入了解我省農業生產社會化服務體系建設現狀，河南省財政廳和省農業廳、省畜牧局對許昌、焦作、信陽市進行了調研，就財政支持農業生產社會化服務體系建設和現代農業生產組織制度創新提出了一些建議供大家參考。

一、河南省農業生產社會化服務體系建設的現狀

近年來，河南省加快農業生產經營體制機制創新步伐，初步建成了以政府公共服務機構為主導，農民合作經濟組織為主體，農業產業化龍頭企業和其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合，專項服務和綜合服務相協調，為農業生產提供產前、產中、產后全過程服務的社會化服務體系。

（一）基本形成服務主體多元化的格局。我省農業生產社會化服務體系的供給主要由四部分組成，即政府公共服務機構、合作性服務組織、經營性服務組織和科研教育單位。

一是政府機構的公益性服務持續發揮作用。我省建立了省、市、縣、鄉（鎮）四級政府公益性服務機構，主要以農業技術推廣機構為主。據初步統計，全省現有基層農技推廣機構2530個，其中縣級農技推廣機構628個，縣以下1902個（包括鄉鎮農業綜合服務中心1848個、區域站54個）；全省縣、鄉兩級農技推廣機構從事種植業技術推廣實有人員近2萬人（其中縣級1.45萬人，鄉鎮及區域性農技推廣機構0.47萬人）。在畜牧業服務機構方面，全省畜牧技術推廣機構有627個，動物疫病防控機構省級1個、市級18個、縣級有160個；我省率先在全國建成了省、市、縣、鄉（鎮）畜牧獸醫綜合執法體系，全省18個省轄市全部成立了畜牧獸醫執法支隊。

二是農民專業合作社快速發展，服務能力日益增強。近年來，我省農民專業合作組織呈快速發展態勢。據農業部門統計，目前全省在工商部門注冊的農民專業合作社達3.9萬家，實有入社成員204萬戶（占全省農戶的十分之一），合作社成員人均收入高出非成員農民人均收入20%以上。其中，全省農機合作社4421家，擁有大中型農機裝備31萬臺，耕種土地面積達1751萬畝，小麥機播、機收率分別達97%和98.7%，玉米機播、機收率分別達83%和60%以上。全省各類植保專業合作組織1148個，從業人員4.9萬人，擁有各類機械裝備40多萬臺套，其中高效遠程噴霧機、大型自走式、懸掛式噴桿噴霧機、煙霧機6000多臺，年農作物病蟲害專業化統防統治面積4000萬畝次以上，小麥條銹病、蝗蟲等重大農作物病蟲害重發區實現了專業化統防統治，草害發生面積的80%實現了統防統治。

農民專業合作組織服務對象主要是合作社自身和社員，有余力的合作社為社外農戶提供服務，農機合作社基本實現跨區域作業。很多合作社通過流轉土地形成自己的基地，實現農業生產社會化服務。合作社為社員提供統一供種、統一耕種、統一購買生產資料、統一灌溉施肥、統一病蟲害防治等服務，發展較成熟的合作社還能提供統一收購、加工、銷售等服務，一些規范的合作社還能夠提供農民培訓、農業技術推廣等方面的服務。隨著合作社的發展壯大，其服務能力快速提高，出現了“合作社+社員”、“合作社+基地”、“合作社+公司”、“合作社+會員”、“合作社+公司+農戶”、“合作社+協會”等社會組織模式。

三是農業產業化龍頭企業經營性服務初具規模。隨著農業產業化的快速發展，涌現了大批農產品加工、購銷和農業生產資料供應的農業產業化龍頭企業。龍頭企業有專業管理人員、技術人員和較健全的農業生產機具設備，服務能力較強。目前，我省省級以上農業產業化龍頭企業達635家，實施“公司+基地+農戶”、“公司+合作社+農戶”模式的企業，除了服務自身之外，還向合作社、合作農戶提供多項農業社會化服務。沒有實施“公司+農戶”模式的龍頭企業主要服務企業自身，個別環節服務于企業之外的農戶。一般來說，龍頭企業規模越大，服務內容越全面。許昌天和公司除了融資、保險、科研、教育等農業生產社會化服務之外，大多數服務都能靠自身解決。

四是科研教育單位的服務輻射范圍越來越廣。科研院所、大中專院校充分發揮科研實力強的優勢，在育種、供種、栽培等環節，通過興辦公司、建立基地，或與合作社、龍頭企業合作等方式，將自身研究出來的新品種和新技術直接應用于農業生產，向農業生產者傳授先進農藝技術，做到科教、產學研相結合。

（二）基本形成服務內容“多樣化”的格局。

一是公益服務與經營服務相結合。政府農業技術推廣、農產品質量安全監管、動植物疫病防控等公共監管服務機構，與農民專業合作社、龍頭企業、專業服務公司、農村經紀人等，發揮各自優勢，有機結合，為農戶提供多種形式的便利化服務，在一定程度上彌補了公益性農業服務組織覆蓋不足、服務缺位的問題。

二是專項服務與綜合服務相結合。適應農戶需求，社會化服務組織不但提供農資、施肥、植保、機耕、機收、加工運輸、農產品銷售等專項服務，還提供技術、信息、經紀等綜合性服務，并越來越多地從簡單專項服務轉向內容全面、形式多樣的綜合服務。

（三）基本形成服務方式“機制化”的格局。各類農業生產社會化服務組織根據農民需要，結合各地實際不斷探索創新服務機制。“訂單農業”框架下農業產業化龍頭企業采用的合同制服務，提供種子、化肥、技術培訓等服務，簽訂收購產品協議；種養大戶采取示范輻射式服務，為周邊普通農戶提供技術、信息、種子、種苗、種畜（禽）、疫病防控、機耕、機收等服務。創新開展“農超對接”產銷銜接服務，在農業產業化龍頭企業和農民專業合作社之間開展“原料對接”，在出口農產品企業和農民專業合作社中實行“基地對接”，在批發市場、學校和農業生產單位中進行“產銷對接”，較好地拓展了農產品銷售服務。

（四）農業生產社會化服務需求多元化。從許昌市的情況看，農業生產服務需求的滿足程度約為40%，農民對農業生產社會化服務評價滿意的占37%，評價一般的占37%，評價較差的占26%，多數服務還不能讓農民滿意，亟待提高服務質量和效果。

一是服務主體與需求主體均呈多元化趨勢。隨著土地流轉加快，以家庭承包經營體制下小規模農戶為主體的需求格局逐漸發生變化，越來越多的農民專業合作社、種養大戶、農業產業化龍頭企業既是農業生產社會化服務的提供者，又是需求者。尤其是農民專業合作社和種養大戶，對各類農業社會化服務的需求越來越旺盛。

二是服務需求多樣化。隨著大量農村青壯勞動力外出打工，以及農業生產逐步向市場化、專業化方向發展，農民對農業生產社會化服務需求由單純的“產中”環節逐漸向資金、技術、信息、金融、保險、倉儲、運輸等“產前、產后”環節擴展。尤其是種養大戶和農民專業合作社，對產前和產中環節的融資需求、對產后的倉儲、加工、銷售等需求逐漸增加。普通農戶對良種選擇、施肥、植保、灌溉、采收、銷售的系列化需求逐漸增多，近年來“地管家”、“農地托管”等模式正因此而生。

二、河南省支持農業生產社會化服務體系的主要做法

（一）省財政積極支持農業生產社會化服務體系。

一是支持農業實用技術推廣應用。2007年以來，籌措資金42億元，加大對農業科研和科技推廣的支持力度，主要用于科技入戶、農作物生產技術研究與示范、農產品質量安全檢測、無公害農產品生產基地建設、萬名科技人員包萬村行動、測土配方施肥等。通過依托農業科研單位、基層農技推廣部門、龍頭企業和農民專業合作組織，開展新品種、新技術試驗示范、農業標準化技術培訓，進一步推廣了新品種、新技術，提高了農業生產率，農業科技支撐能力明顯提升，農業科技進步貢獻率達到51%。

二是支持農業科技創新。籌措專項資金、科技研發經費、中央產糧大省獎勵資金，支持“豫南稻區秈改粳技術研究與產業化”、農村信息化示范省建設等重大農業科技項目。每年新增創新專項資金1000萬元，改善科技基礎條件，支持青年人才創新研究。

三是支持農業產業化發展，優化農業生產結構。“十一五”以來，籌措農業結構調整專項資金4.2億元，對符合支持條件農業主導產業重點縣和農業產業化企業進行扶持。從2009年起，省財政設立了農業產業化專項資金，共籌措資金3億元，重點扶持239個農業產業化項目，推動全省農產品加工產業升級。目前，全省規模以上農業產業化龍頭企業發展到6248家，其中省級以上635家。“十一五”期間，省財政累計籌措資金2億元，支持農民專業合作組織整合品牌、引進技術及規模化生產，推進了農業產業化經營，提高了農產品競爭力。

四是支持開展農村勞動力技能培訓，提升勞動者素質。“十一五”以來，共籌措農村勞動力轉移培訓“陽光工程”資金7.45億元，對163.3萬農村勞動力進行技能培訓；累計撥付農村貧困勞動力轉移培訓“雨露計劃”資金4.15億元，引導和鼓勵120萬貧困家庭子女和有外出務工意愿的貧困勞動力開展技能培訓，提高留守農民素質和自我發展能力。

（二）推進農業社會化服務體系建設的典型做法及成效。

一是創新合作社運作機制，擺脫單一合作社發展的資金困境。羅山縣在鞏固“合作社+土地流轉+農機服務”、“龍頭企業+合作社+基地+農戶”、“合作社+基地+農戶”、“公司+技術服務站+合作社+農戶”等運作模式的基礎上，提出“種植合作社+農機合作社+資金互助合作社”三社合一的運作模式，形成合作社之間互補，實現合作社發展共贏。焦作市創建“公司+合作社+銀行”的模式，引導龍頭企業為合作社及其社員提供擔保，滿足合作社和農戶發展所需的資金，增加農民收入。武陟縣創建了“合作社+擔保公司+銀行”的擔保貸款模式，為農業生產提供發展資金。河南菡香生態農業專業合作社依據自身實力，首先注資財政局下屬的中小微企業擔保公司成為股東，然后借助擔保公司從銀行借款，有效解決了合作社和農戶的資金季節性需求。

二是創新合作社聯合運作，有效控制單一合作社經營風險。建立合作聯社，擴大農業生產社會化服務領域，提高了服務水平。修武縣以菡香合作社為核心建立的沿黃稻米合作聯社，修武的生豬聯社、博愛的蔬菜聯社，建立起以某類種植或養殖為中心的整合上下游產業鏈的合作組織：一方面，以核心社為整合主體，跨空間和地域以及行業限制，實現了生產要素的優化配置，激發和調動了參與主體的積極性和創造性，構造有效的利益共享和協調機制，從整體上推動了合作社及其社員生產效率的提升和投資效果的提高；另一方面，以分工和專業化為基礎，以合作性競爭為主導，促使不同合作社以及合作社內部的協調，提高了合作社的市場競爭核心力，實現了合作社的良性發展。合作聯社的建立，提高了內部不同合作社提供社會化服務的能力，擴大了社會化服務領域，使得不同區域的合作社及其社員獲得農業生產服務。

三是持續增強農業科技成果應用。2012年，省農科院實施了“521農業科技支撐行動計劃”，即在全省創建5個農業科技成果綜合示范縣、20個特色高效農業示范基地縣、100個不同類型的新品種新技術示范樣板，通過開展跨區域、跨學科、跨專業大聯合、大協作，實現良種良法配套、農機農藝融合、基地與企業銜接，加速農業科技成果轉化為現實生產力。

三、存在的問題

（一）服務組織職能定位不清晰，服務功能弱化。在當前農業生產社會化服務體系中，提供服務的各類組織職能定位不清晰，社會化服務領域存在重疊，形成重復投資和資源浪費問題。

一是政府主導型的服務機構在農業生產社會化服務體系中定位不清晰，參與較多的應由市場提供的服務事項，導致不合理的人員配備和過多的委托代理層級，造成農技推廣宣傳和公共信息平臺建設等公益性服務供應不足，提供的公益性農業生產社會化服務項目遠不能滿足各類主體的需求。

二是合作社等集體組織由于政府沒對其提供的農業生產社會化服務給予應有的引導和扶持，致使其偏向企業型，提供社會化服務項目過于單一，服務水平較低。

三是農業產業化龍頭企業由于著重于企業自身發展和區位關系，缺乏向企業自身以外提供社會化服務的內在動力。

（二）服務組織發育不完善，服務能力較低。當前多數社會化服務組織尚處于發展的初級階段，組織運行較不規范，在不同程度上存在管理水平不高、服務不到位、服務單一等問題，無論從數量還是質量上都不能滿足農戶等農業參與主體的多樣化需求。

一是政府主導型的農業社會化服務組織，“部門化”現象嚴重，內部人員不是按照農業社會化服務需求進行配備和構建，缺乏專業性。如部分地區鄉鎮農業服務中心人員中非農專業人員占50%以上，使得這類組織難以有效從事公益型農業社會化服務。

二是多數農業產業化龍頭企業和種糧大戶等內部管理不規范、經營能力較弱，提供的社會化服務缺乏相應的政策扶持，致使這類組織服務水平較低，多數為單一服務，難以真正為農民提供科學合理的社會化服務。

三是合作社等集體組織規模較小，基本是農民自發形成的，導致合作社提供的社會化服務只局限于本村、本鄉內，缺乏跨區域合作和不同組織之間的合作，相關社會化服務不能滿足農戶生產發展的需求。從合作層次上說，多數合作社的業務停留在開展技術信息服務和初級農產品生產銷售的初級合作層次上。

（三）農業生產社會化服務供求脫節，需求不足和供給短缺并存。農業生產社會化服務供求信息不對稱，服務組織與農業社會化服務需求脫節。目前，農業金融、保險、信息等服務較缺乏，難以滿足農業生產發展結構調整資金需求和農業保險需求。農民對社會化服務的需求是其市場經營的理性需求， 但由于農業比較利益低， 農民從土地上獲得的純收入少，增加服務的投資并不能與從農業中得到的回報相匹配， 加上當前從事農業的多數農民觀念落后，素質不高，因而農民對技術性農業社會化服務的需求不是很迫切。如糧食種植比較利益低，導致對機械化和專業化的農作物植保等社會化服務需求乏力。與此同時，河南省對農業生產社會化服務需求由單純的生產環節服務向資金、技術、信息、金融、保險、經營管理等綜合性服務擴展，但當前多數服務組織功能單一，導致這部分需求供給短缺。

（四）現行政策體系銜接不到位，缺乏制度保障。目前，我國各級政府規范農業生產社會化服務供給的法律法規和政策措施少，且規定過于寬泛，缺乏操作性，不利于農業生產社會化服務體系的發展。制度建設的滯后性和相關政策體系銜接不到位，使得服務組織供給社會化服務時缺乏有效的政策措施保障，影響其內部生產要素的合理配置，降低了供給能力和服務水平。

一是金融信貸政策與農業生產的客觀現實不銜接。雖然政府鼓勵金融資本投資農業，但由于農業投資回收周期長，面臨市場和自然風險大，加上銀行法、保險法等相關法律的約束，使商業銀行、保險公司缺乏開展農業信貸業務和保險業務動力。大多數合作社、種糧大戶由于受到自身發展水平和農業比較利益低的制約，難以獲得銀行信貸資金和農業保險支持。

二是政府補貼政策難以促進農業良性發展。我國各級政府的農業補貼政策基本是圍繞承包權進行的，而非經營權，致使補貼獲得者不是農業生產經營者，嚴重制約了這類組織提供社會化服務的積極性和主動性，導致財政投入到農業生產方面的補貼難以發揮應有效益。

三是農業生產分散經營格局制約社會化服務組織發展。目前我省現有農村承包耕地9612萬畝，承包農戶1978.5萬戶，戶均耕地4.86畝，是典型的分散經營格局，致使合作社等各類集體和市場型農業生產社會化服務組織難以獲得發展空間。

四、總體思路和具體建議

（一）總體思路。以十八大精神為指導，以促進農業現代化發展為目標，以保障農民基本權益為準則，以組織創新、制度創新、管理創新為主線，以增加農民專業合作社數量、壯大生產經營規模、完善服務內容、提高服務能力為重點，堅持“重點完善，突出培育，加快提升，促進規范”的總體發展思路，構建覆蓋全程、綜合配套、機制靈活、保障有力、運轉高效的農業生產社會化服務體系。重點完善政府主導型公益性服務體系，突出培育農民專業合作組織發展，加快提升市場化服務質量，促進規范各種服務體系運行機制。

（二）具體建議

一是支持公益性農業生產社會化服務機構轉變職能，提高服務效率。根據區域布局，支持縣鄉政府整合基層農業生產服務機構和人員，擴大服務半徑，設立農業生產服務區域站，避免人力資源閑置和浪費。整合相關涉農專項資金，加大對農業生產社會化服務體系建設的支持力度。支持基層農業技術人員培訓，改善其知識結構單一老化問題，全面提升公益性服務能力。支持實施信息惠農工程，改善公益性農業生產社會化服務方式，積極利用科技、氣象、糧食等涉農服務網絡，搭建省級農業信息服務平臺。支持農業生產監測預警系統、農產品和農資市場信息服務系統、農村科技信息服務系統等應用系統建設。支持糧食生產核心區氣象監測預報預警系統建設，建設農業氣象自動化觀測網，提升農業氣象災害監測能力。支持政府向具有相應資質的農民合作組織或龍頭企業購買服務，對當地農業生產進行統一指導、統一服務，對病蟲害實施統防統治，發揮補貼政策的整體合力。

二是支持農民專業合作組織健康發展，提高其農業生產社會化服務的數量和質量。進一步加大財政對農民專業合作組織扶持力度，支持推進農民專業合作社建設，提高農民專業合作社的覆蓋面和帶動力。支持發展農業合作經濟和股份合作經濟組織，推動土地、資金、技術、裝備和勞動力的聯合和協作，擴大基本生產經營單元的生產規模，逐步形成適應工業化和產業化發展的新型農業經營格局。支持開展以農民專業合作社試點建設為載體，推進試點縣、鄉鎮和合作社工作，重點圍繞破解政策、資金、金融、土地等制約難題，積累經驗、探索以農民專業合作社為載體的新型農業生產現代化經營主體發展的新路子。

三是支持農業產業化集群建設，加快提升農業生產市場化服務質量。統籌安排相關涉農資金，按照“基地支撐、龍頭帶動、流通服務、特色高效”的原則，以當地資源優勢為依托，以產業關聯為紐帶，以涉農經濟組織協作為基礎，突出基地化、標準化、規模化、信息化、產業化，選擇一批上下鏈接、合作緊密、以就地加工為主的農產品產區，支持推進產供銷、農工貿一體化，努力打造全鏈條、全循環、高質量、高效益的農業產業化集群。

四是加大對糧食生產規模化經營的支持力度。目前，我國糧食生產分散經營方式不利于糧食科技成果的轉化應用，不利于標準化集約化經營，不利于農業生產社會化服務。糧食科技推廣要有完善的農業基礎設施、產業化的經營模式和農民看得見的效益。但對我國戶均只有7畝地的小農經濟而言，往往因糧食生產周期長、自然風險、市場風險大和比較效益低等因素的影響，使糧食科技對農民的吸引力減弱。另外，由于一家一戶的小農生產方式，增大了糧食生產科技應用推廣和管理成本，制約了糧食生產科技的應用和轉化。因此，促進農業生產規模化經營是新時期的重要舉措。建議中央研究出臺加快土地流轉的財政支持政策，設立專項引導資金，按照依法、自愿、有償的原則，鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式，向農民專業合作組織、農業產業化龍頭企業和種糧大戶流轉土地，引導和鼓勵其增加土地經營規模，推廣應用現代農業科學技術，提高農業機械化水平，提高農產品生產品質和效益。

五是支持建立農業風險防范機制。支持建立多元化的新型農業保險體系，增加農業保險費補貼的品種并擴大覆蓋范圍，引導龍頭企業資助農戶參加農業保險，提高農業生產抗風險能力。

（本文第一作者系河南省財政廳副廳長）

責任編輯：宗宇翔