做實人大

張鷺

2013年3月16日下午，十二屆全國人民代表大會第一次會議倒數第二天，人民大會堂。

顯示屏亮起，全國人大專門委員會主任委員和委員選舉表決結果公布：贊成1969票，反對850票，棄權125票。這意味著，超過三分之一的代表對全國人大環境與資源保護委員會（下稱環資委）組成人員的人選投了反對票和棄權票。

現場一名記者注意到，這種近年來極為罕見的投票結果在宣讀完畢后，全場哄笑，主席臺上的習近平、李克強、張德江、俞正聲等人也笑了”。

長期以來，處在黨委與政府之間的人大地位尷尬，憲法賦予的很多權力實際處于沉睡狀態。湖南省人大《人民之友》雜志副總編田必耀認為，“未來五年，只要能按照十八大報告提出的思路進一步改革，‘做實人大將能往前邁進一大步。”

如何代表人民

2013年1月，湖南省人大會議召開前，婁底市雙峰籍省人大代表鐘志彪接到了鄉親們的電話。這些因婁衡高速工程爛尾而失去土地的農民，向他表達了憤怒與不信任。隨后，他緊急聯合雙峰縣其余五名省人大代表赴現場調研。

1月26日，在湖南省人大會議婁底代表團討論時，鐘志彪提出此事，并播放了調研拍攝的照片。次日下午，主管副省長再次帶著交通廳負責人來婁底代表團解釋稱，該項目與省交通系統腐敗案存在關系，且涉及外省公司，協調頗為不易，但最遲3月上旬會有個說法。

“省里已經在努力協調，我們理解，但老百姓不理解我們?！辩娭颈氘攬霰硎荆皟壤锏募毠澪覀児懿涣?，我們要求給個準確的動工時間，向父老交代?！?/p>

不過在基層這樣盡職的人大代表并不多。

“人大代表里，認真履職的最多有五分之一?！币晃皇茉L的人大代表直言，因為目前的代表產生和履職機制，無法保證這點。

在各級人大中，黨政干部是人大代表的主力軍，基層代表數量則與其所代表的龐大群體不成比例。曾在全國人大任職17年的已故憲法學者蔡定劍在統計后發現，官員代表已經向著代表總數的一半左右發展。雙峰縣298名縣人大代表中，各級官員比例更是占到近三分之二。

蔡定劍認為，這樣人大會議上干部代表發言變成了作報告，基層代表發言成了匯報工作。

由于人大代表的職責之一是對政府的監督，政府官員應與人大代表相分離。第十二屆全國人大2987名代表中，結構比例較上屆已呈現“兩升一降”：來自一線的工人、農民代表提高了5.18%；專業技術人員代表提高了1.2%；黨政領導干部代表降低了6.93%。這種變化可以在十八大報告中找到出處：“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例?！?/p>

同時，人民與其代表之間面臨缺乏聯系的尷尬現實。川籍農民工全國人大代表胡曉燕曾在2008年當選后公布手機號碼，但不久發現要面對每天24小時不斷的來電，最后她不得不關機。

湖南省人大代表劉曉武曾任第十一屆全國人大代表，履職五年間他提出的建議超過50條，包括關于農民工養老保險流轉、高溫勞動立法保護、湘江流域環境治理、扶持革命老區教育事業等。由于“含金量”高，他的建議在不少立法或政策制定過程中被采納。但這背后是他與企業員工每年長達三四個月的調研——時間與經濟的雙重自由，得益于其商人身份。

對普通的兼職代表而言，這近乎奢望。一些地方人大曾進行代表專職化的探索，不過因為違背“人大代表集體行權”“人大代表不得自行設立工作室”原則被叫停，比如2010年四川省羅江縣曾為縣人大代表李國喜個人設置“專職人大代表工作室”，提供正科級待遇，將其生活補助和調研經費納入縣人大的財政預算體系等，后被叫停。

不過，與此同時在浙江溫嶺設立的基層人大代表工作站，得以保留至今。溫嶺模式不以代表個人工作站的形式存在，而是以集體活動接訪選民。2013年2月，溫嶺還聘請人大代表工作站聯絡員，以解決代表兼職制下找代表不便的問題。

對此，十八大報告的思路是，“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。”

常委會如何擴權

田必耀認為，由于人大代表數量過多，會期又有限，一年一次的全體人大會議效率并不高。人大行權履職的大量工作落在常委會身上，因此有必要依法做好做足人大常委會的“功課”，“做實了人大常委會，做實人大就有根基了”。

事實上，全國人大常委會現在的權力并非與生俱來。全國人大常委會研究室原主任程湘清回憶，為了便于經常開會、更充分地行使職權，1982年憲法將很大一部分原屬于全國人大的職權交由全國人大常委會行使，主要是將全國人大是唯一立法機關變為全國人大和全國人大常委會共同行使立法權。

1979年彭真主持修訂地方組織法、選舉法等法律，在考慮地方人大是否設常委會時，地方上普遍贊成，理由是：設立常委會可以在本級人大閉會期間行使權力機關的職權，避免由行政機關越俎代庖；可以同本級人大代表保持經常聯系，發揮代表應有的作用；可以監督本級政府的工作；也有利于組織精干的政府機關，加強地方政府的工作。

在湖南，人大常委會曾以質詢案、建議案、執法檢查等監督形式，督促政府糾錯以及履職。湖南省人大常委會原委員傅學儉向記者回憶，1999年，審計部門在湖南省人大常委會會議上匯報審計情況時提及，該省移民局挪用2000余萬元資金用于建設賓館。傅學儉就此聯系十余名常委會委員，在省委的支持下，依法向省政府提出質詢案，但立案后幾個月進度緩慢。他們就此表示，此事如不查清楚，下次常委會會議時將聯名提交罷免案。壓力之下，省政府加大調查力度。結果，當事移民局局長受到處分，一名副局長被撤職，財務處長則因挪用、貪污而獲刑。移民局所建賓館，除辦公場所外全部變賣，款項歸還。

對于全國人大與省人大這樣有立法權的權力機構，常委會人員組成影響尤大。在九屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議證券投資基金法草案過程中，其中一個小組只有一個法律專家發表了自己的意見，其他委員沒有提出任何看法。“兼職代表制存在的不足，可以由提高常委會的專職化比例來彌補。人大常委會可以專職化的多一點，兼職的少一點，讓更多專業人士進入常委會，而非一味考慮結構、配置。”劉曉武建議。

對此，十八大報告明確指出，“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”，“健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”。

值得注意的是，這是歷屆黨代會報告中，首次將常委會與人大并列提出。

人事、監督權尷尬

人大種種監督職權中，對政府官員的任免權因直接針對個人而成為敏感領域。在這方面，1989年湖南省人大對時任湖南省副省長楊匯泉的罷免案，成為全國人大系統破天荒的舉動。

針對官員的監督，曾風行一時的述職評議被認為最能彰顯效果。這一方式并無法律明文規定，而是地方人大在實踐中探索出的監督“一府兩院”官員的方式：人大定期召開評議會議，要求其選舉和任命的干部就執法、廉政、本職工作等述職，很多地方都有針對述職對象的投票表決，如信任票未過半，則視情況啟動撤免職程序。當時，全國有20多個省級人大通過了地方性法規，評議對象也由縣鄉級上升到副省級。不過，這一創新由于并未被2006年出臺的人大常委會監督法納入，因而被叫停。

新世紀以來出現的黨委書記與人大常委會主任“一肩挑”的勢頭，也讓人大地位尷尬。在2003年各省（市、區）換屆選舉中，除了省委書記是中央政治局成員的以外，其他?。ㄊ小^）人大常委會主任普遍都由書記兼任。有此背景，很多基層也上行下效。這對人大的獨立行權產生不小影響。

更為普遍的現象是，人大代表對干部的選舉權被層層限制。傅學儉介紹，較為常見的手法是對差額候選人提名權的“兩規”：副省長和人大副主任法定的差額人選必須有一個到三個，但各省級人大主席團一般通過代表舉手表決制定選舉辦法，規定差額只有一個。問題是，僅剩的一個差額候選人法定由代表聯名提名，而實際上各省省委為了減少預選，往往規定具體的提名對象由某個代表團提名，這就剝奪了其他代表團的自主提名權。

任免程序本身也存在操作空間。比如選舉法并未明確規定提名必須填表，但地方人大通過表決制定選舉辦法要求大會統一制定表格，到提名時又可能不給代表團團長發表格。一些被代表聯名提名的候選人，也經常被“做工作”，“自愿”放棄被提名權。

對于十八大報告中“人大代表依法行使任免權”的提法，不少人大系統人士建議恢復被叫停的述職評議制度，并以法律的形式加以確認。

即便十八大報告對于人大的地位有著前所未有的強調，對人大行權的復雜性也不可忽視。武漢大學法學院教授秦前紅認為，人大處境尷尬的原因在于，其人事任免權因與黨的干部管理權相沖突，重大問題決定權因與黨政決策權相互糾結，監督權因人大地位本身的孱弱，均未得到充分行使。

依憲行政是基礎

出于對這種復雜性的認識，中國社會科學院博導楊志勇認為，十八大報告提及的人大改革方向中，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”相對容易實現，預算改革的意義也不僅僅局限于財稅領域，或可成為撬動人大改革的杠桿。

改革并非易事。由于是財政部門而非全國人大在實際主導立法，能看住政府“錢袋子”的《預算法》修正案二審稿并不理想。該稿對于“財政專戶”的合法化確認，以及財政部門對國庫經理權的強化，在全國人大財經委副主任委員吳曉靈看來都屬于倒退，不利于對財政資金的監管和對國庫的管理監督。

各級人民代表大會在開會時，審議本年度財政預算執行情況和下年度財政預算草案都是最為重要的議題之一。但實際上，由于預算編制較粗糙、審查時間太短、人大代表不專業，無論是全國人大還是基層人大的監督效果都亟待提高。

一位雙峰縣基層人大代表感嘆，看上去很抽象的預算審查，其實與每個農民的切身利益密切相關。比如國家轉移支付給農民的糧食、糧種補貼，被層層截留的情況非常普遍，農民可能只得到60%，但被剝奪的農民對此毫不知情。

說到底，人大的工作，必須回到憲法的起點。

國家主席習近平和國務院總理李克強在新近獲選后，發表講話時均表示要“忠實于憲法”。習近平更是強調，“憲法的生命在于實施。”

憲政學界的一個共識是，依憲行政不僅是個法律界的問題，更是政治問題。判定政府的行政行為是否與憲法相抵觸，需要建立違憲審查制度。

據現行憲法規定，違憲審查制度由全國人大及常委會實施，但在實際的政治生活中，該條款一直“沉睡”——2003年，孫志剛案與杭州拆遷條例先后都被用來提起違憲審查建議，卻并無下文。

2005年12月，十屆全國人大常委會第四十次會議完成了對一系列法規的審查備案程序的修訂，包括對違憲審查的程序進行了明確。該程序的出臺，被認為奠定了違憲審查的制度基礎，離終點只差最后一步：真正啟動違憲審查，向社會定期公布審查結果。2013年1月，中共中央黨校機關報《學習時報》刊文，建議全國人大成立違憲審查委員會。

做實人大，依憲行政是基礎。