民間資本進入土地整治路徑

張鳳玲

國土資源部對民間資本進入國土資源領(lǐng)域“松綁”一年間，民間資本參與國有建設(shè)用地的土地整治呈現(xiàn)大幅度下滑的趨勢，而參與到農(nóng)村土地整治呈現(xiàn)發(fā)展趨勢。

2012年6月18日，國土資源部（以下簡稱“國土部”）和全國工商聯(lián)出臺《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》，鼓勵民間資本進入土地整治領(lǐng)域備受關(guān)注。這是繼中央六部委密集出臺文件向民間資本“開閘”后，國土資源部也開始對民間資本進入國土資源領(lǐng)域“松綁”。

作為“先頭部隊”的湖北省、陜西省、河南省、四川省等省份已經(jīng)試點1年有余，而根據(jù)筆者通過盤點了解到PE、VC、基金、個人等并沒有積極參與土地整治，其中民間資本參與國有建設(shè)用地的土地整治呈現(xiàn)大幅度下滑的趨勢，而民間資本參與到農(nóng)村土地整治呈現(xiàn)發(fā)展趨勢。

資本下鄉(xiāng)

由于調(diào)控，2012年全國土地成交均價同比增長僅7%。更糟糕的是土地“流拍”，全國20個重點城市土地流拍宗數(shù)達到217宗，其規(guī)劃建筑面積1945萬平方米，分別較去年同期增加30.1%和22%。

需求的減少自然會壓抑供給，加上土地平整的前期成本投入大，資金周轉(zhuǎn)速度慢，周期長，大量資金容易被長期占用，短期內(nèi)恐難緩解資金壓力，同時70%的民間企業(yè)、PE、VC等自身也面臨“生死邊緣”。很多民間資本、PE、VC等將錢投入電影行業(yè)、旅游行業(yè)、礦業(yè)等，遠離土地整治。

而最主要的原因是國有建設(shè)用地“一二級聯(lián)動”的“潛規(guī)則”早已經(jīng)將民間資本擠出了土地整治領(lǐng)域，而是由大型國企、央企來參與。比如京投銀泰子公司京投置地聯(lián)合其大股東北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司（簡稱“京投公司”），以46.5億元的價格中標(biāo)北京市海淀區(qū)玉淵潭鄉(xiāng)地塊，溢價率22.4%，這塊土地的土地整治就屬于京投公司。數(shù)年前，萬科集團就曾“受邀”投資15億元參與武漢唐家墩地塊的前期土地整理工程，而當(dāng)?shù)卣畠H以“中介人”的身份為之服務(wù)，等到“生地”變“熟地”之后，將該地塊推入招拍掛程序，最終萬科攜手聯(lián)投再以24.6億元拿下該地塊。如此一來，當(dāng)?shù)卣畮缀鯚o成本地獲得3億多元土地出讓收益，萬科也以超低成本拿到了土地。

但這樣的格局也讓真正的民間資本離開這一領(lǐng)域。由于土地整治環(huán)境的日益復(fù)雜性，國有建設(shè)用地的土地整治需要大量的資金、豐富的經(jīng)驗，所以2012年民間資本進入國有建設(shè)用地土地整治并沒有太多的動靜。雖然民間資本進入國有建設(shè)用地并沒有取得較大成就，但民間資本在2012年呈現(xiàn)資本下鄉(xiāng)狀態(tài)， 由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高、農(nóng)業(yè)的比較效益低下、農(nóng)民進城務(wù)工增多等原因，土地拋荒在全國范圍內(nèi)仍普遍存在，而拋荒會危及糧食生產(chǎn)安全及造成社會緊缺的耕地資源閑置浪費等現(xiàn)象，也不利于城鎮(zhèn)化進程的順利展開。比如江蘇省的“萬頃良田建設(shè)工作”、“增減掛鉤”、“削山造城”等運動中，民間資本在其中扮演著重要角色。

根據(jù)公開資料顯示：民間資本占據(jù)農(nóng)村土地整治已經(jīng)60%，最后這些土地集中到有能力、有資金、有市場的種養(yǎng)大戶和工商業(yè)主手中。出現(xiàn)這樣的背景主要是由于：勞動力的流動，而無土地的流動，就會使土地處于閑置狀態(tài)；城鎮(zhèn)化概念的推出；耕地指標(biāo)越來越稀少，很多地區(qū)的土地?zé)o法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對耕地質(zhì)量、資金、技術(shù)等方面的需求。但這樣的情況也造成了許多負面影響，資本要不要“下鄉(xiāng)”，是涉及國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。有的地方政府由于財政吃緊，同時為節(jié)約大量的行政成本，需要引入民間資本來進行土地整治，為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供足夠的高標(biāo)準(zhǔn)用地空間。然而，有的地方則極力占有“兩化”過程中數(shù)量不菲或巨額的土地級差收益，侵占農(nóng)民的根本利益，甚至使用江湖伎倆，收買和操縱村干部。諸如其類，不一而足。另外，現(xiàn)在個別地區(qū)出現(xiàn)的土地整治完即拋荒的現(xiàn)象也應(yīng)引起重視。農(nóng)村社會的血緣、地緣關(guān)系是歷史形成的客觀傳統(tǒng)，到底需要不需要這么多資金， 在沒能改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式之前，就用資本消滅傳統(tǒng)村莊的做法去強制性地改變農(nóng)民的生活方式，其長期后果現(xiàn)在難以估量。這是我們在研究農(nóng)村土地的政治學(xué)時需要認真關(guān)注的新動向。

多元形式

多地試水農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以土地資源入股、股份合作和抵押貸款等方式促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地資源資本化，使農(nóng)民分享到了資本參與分配的改革成果，有效地維護了農(nóng)民的權(quán)益，也為夯實我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展開辟新路。

過去一年中，比較突出的有以下幾種形式：一是企業(yè)下鄉(xiāng)。 武漢將農(nóng)業(yè)資源確權(quán)登記，將企業(yè)和農(nóng)民手上的資源整合起來，作為產(chǎn)品在公共交易平臺進行交易，通過各類金融市場和金融組織進行融資，以資源入股、股份合作和抵押貸款等方式，實現(xiàn)資源資本化。

二是企業(yè)和政府資金聯(lián)合下鄉(xiāng)。2009年，湖南省益陽市開始在沅江市草尾鎮(zhèn)試點“土地信托流轉(zhuǎn)”模式，通過“政府信托”的方式將農(nóng)戶分散的土地集中起來，再以合同方式流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司或大戶。這種政府扮演“中間人”角色的“益陽模式”，在破解傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)中協(xié)議松散、頻繁違約等難題方面，正在寫下自己的答案。

三是民間資金進行土地整治，為以后的土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營打好基礎(chǔ)，這種方式在部分農(nóng)村逐漸流行。

這些情況造成的局面是大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地、實行專業(yè)化集約化生產(chǎn)、聘用“職業(yè)農(nóng)民”，迅速整合產(chǎn)業(yè)要素，出現(xiàn)農(nóng)村公司化發(fā)展勢頭。

根據(jù)公開資料顯示：2011年6月到2012年6月，全國流轉(zhuǎn)土地約 3500萬畝，土地流轉(zhuǎn)率超過了 40%，土地集中到有能力、有資金、有市場的種養(yǎng)大戶和工商業(yè)主手中；有 50 %的農(nóng)田進行了種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地產(chǎn)出量增加了 5到 10倍，從而使土地得以發(fā)揮最佳效益。這將對農(nóng)村土地格局產(chǎn)生重要影響。

破解難題

民間資本對于經(jīng)濟發(fā)展的強力助推作用已不容忽視。交通部、鐵道部、衛(wèi)生部、國資委、證監(jiān)會、銀監(jiān)會六部門相繼出臺“新36條”實施細則，民間資本終于迎來了屬于自己的政策“暖春”，但民間資本并沒有融入到土地整治中。根據(jù)筆者觀察了解，需要從以下幾個方面做好準(zhǔn)備：

完善民間資本進入土地整治細則。國有建設(shè)用地土地整治完全被大企業(yè)所壟斷，這需要制定有關(guān)規(guī)范各種國有建設(shè)土地整治的政策法規(guī)及實施細則，還要做好一二級投資回報率的分配比例。而對于民間資本進入農(nóng)村土地整治，則需要制定相關(guān)的扶持政策，使民間資本有持續(xù)的發(fā)展與盈利空間。

讓土地回歸到農(nóng)民個體手中。目前許多民間資本借著“城鎮(zhèn)化”概念，涌入農(nóng)村大量地占用土地。不少地方農(nóng)民的利益表達機制、利益調(diào)節(jié)和疏導(dǎo)機制、基本權(quán)利保障機制是不健全的，其宅基地、承包地等權(quán)益也被強勢利益集團盯上了。他們?nèi)狈εc其展開公平競爭的能力。特別是隨著真正意義上的村集體的徹底退出，農(nóng)民通過私人辦法來集體維權(quán)的成本頗高。這就為強勢利益集團中的敗德行為以及其他設(shè)租、尋租等行為提供了可乘之機。在這種情況下，一些地方的農(nóng)民就可能“被自愿”地陷入其設(shè)下的圈套。正如有的論者所指出的，文化程度整體不高的農(nóng)民群體，在利弊權(quán)衡方面有時缺乏遠見，容易判斷失誤。很多農(nóng)民可能會被相關(guān)部門所高調(diào)宣揚的什么入住小區(qū)、擁有城鎮(zhèn)戶口和社會保障等“眼前利益”所迷惑，被相關(guān)政府部門天花亂墜的說辭所忽悠，沒有充分認識到“撤村并居”的壞處，沒有思慮到失去土地之后的種種后果。一旦醒悟過來，但木已成舟，很難回到“撤村并居”之前的土地上了。

不能放棄“小農(nóng)制”。要控制民間資本進入農(nóng)村集體土地的比例，并且不能改變土地使用性質(zhì)。任何一個國家從來沒有放棄過自用的“小農(nóng)制”，巴西等拉美國家由于放棄了“小農(nóng)制”，讓大量的資本進入農(nóng)村，農(nóng)村就由潛在的“火藥桶”變成了“蓄水池”。我國經(jīng)濟之所以能夠保持30年高速平穩(wěn)發(fā)展，正是得益于以“耕者有其田”為主要特征的“小農(nóng)制”。

雖然民間資本遇到種種困境，但還是要鼓勵民間資本進入土地整治領(lǐng)域，從而從根本上改變土地整治的資金格局，促進經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。