民間資本投資回報難題

徐青

民間資本在土地整理中的投入雖然能在客觀上實現盈利目標，但如果不能構建出一整套投資的收益回報機制，實現資金投入的正常收益，則無法吸引到民間資本進入。

推動民間資本參與農村土地整治，可以擴大土地整治的資金來源渠道。推動該項工作的全面迅速開展，也為了有助于提高全國土地整治的實際效率和成效，國家從政策層面一直在鼓勵民間資本的進入。

民間資本和政府投資在土地整理中的收益機制是不同的。政府資金投入屬于著眼公共目標的投入，主要是為了有效地增加耕地面積、提高耕地質量和改善農村生產生活條件，此類資金不考慮經濟上的回報；除了達到以上目標外，地方政府在此中的收獲基本只是獲得占補平衡所需要的補充耕地指標。民間投資與政府投資的最大區別就在前者著眼的是收益回報，而不具備單純服務于公共利益的特征。民間資本在土地整理中的投入雖然能在客觀上實現以上目標，但如果不能構建出一整套投資的收益回報機制，實現資金投入的正常收益，則無法吸引到民間資本進入。因此，要推動民間投資參與農村土地整治，開展市場化和產業化運作，核心問題是要科學地進行利益調整和分配。

成本收回和合理回報是個難題

民間資本的回報來源，在于對土地整治后的升值收益進行合理分配。這種升值收益可以分為兩大類：一類是產量提高帶來的收益；一類是政策許可下的指標收益。

土地整治可以帶來耕地面積的增加和質量的提高，從而提高產量，增加收益。民間投資者可以通過事先約定，從增加的收益中分成來實現投資回報。但土地整治帶來年度耕種收益的增加與投資額相比較小，要以此來形成合理的投資回報，則需要很多年來逐步實現。而且這種回報還要受年度豐歉程度、農戶守約意愿、地塊未來利用變更和國家政策變化等多種因素影響，存在很高的交易成本和不確定性，民間資本很難選擇這種方式。在現實中也鮮有成功的案例。

按《土地管理法實施條例》的規定：土地整理新增耕地面積的60%，可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。一些地方對土地整治形成的新增耕地指標構建了一個指標交易市場，指標可以直接上市交易獲得回報。由于可以迅速收回投資和得到回報，這種方式在民間投資進入土地整治的實踐中應用較多。如四川遂寧安居區的一個案例中，采用的是政府與民間投資者按照1∶9的比例分配新增耕地指標；而江西贛縣的一個土地開發項目采用的是3.5∶6.5的比例分配。這種分配新增耕地指標的方式多發生在以農地整理為主的項目中，由于農地整理成本普遍較低，民間投資者出售耕地指標后能實現資金平衡和一定的回報。

目前各地正在開展的以集體建設用地為主要對象的土地綜合整治，如何引入民間投資實現其投資回報則成為一個難題。

集體建設用地整理成本遠高于農地整理成本。根據對成都和重慶一些地區調研掌握的數據，根據地塊原狀不同，集體建設用地整理成本從幾十萬到上百萬不等。民間投資如進入該領域，不論是增加耕種收入還是新增耕地指標出售，都無法實現成本收回和合理回報。

按照《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的規定，農村建設用地復墾后的建設用地規模，在優先保證被拆遷農民安置和農村公共設施建設用地，并為當地農村集體經濟發展預留空間后，剩余規模可用于城鎮建設，同時要求“項目區建新地塊要按照國家供地政策和節約集約用地要求供地和用地”，即在城鎮周邊可通過招拍掛方式供應經營性用地。如果把城鄉建設用地增減掛鉤看作一個整體，則農村建設用地的減少環節是純投入的環節，而收益部分在城鎮建設用地增加環節。因此，要引入民間投資的是在農村建設用地減少環節，而他們的成本和收益的實現則是在城鎮建設用地增加的環節。

利益分配有三種方式可以選擇

從各地的實踐來看，民間資本的回報分配方式有以下三種可能：第一種，固定比例的收益回報方式。政府與民間投資在項目開展前簽訂合同時確定一個基本的投資額度預算和固定的投資回報率，在驗收時對其資金投入數量進行審計核定，從本年度的土地出讓收益中返還其投入資金，并按照約定的投資回報率撥付其收益，相當于把民間投資者作為工程項目的承建商。《財政部關于印發〈國有土地使用權出讓收支管理辦法〉的通知》規定，土地出讓收益可用于農業土地開發支出和農村基礎設施建設支出，民間投資在集體建設用地復墾中的投資內容都符合土地出讓收益的支出方向，以成本加固定收益來支出，不存在法律問題。

第二種，以土地出讓收入的一定比例作為回報。欠發達地區的政府在與民間投資者的談判中相對處于較弱勢，希望用更高的收益率來引進資金，個別地方出現了以當地土地出讓收入的一定比例作為民間投資回報的案例。這種做法存在兩個方面的問題：首先，在政策層面，《國有土地使用權出讓收支管理辦法》中對土地出讓收入的支出方向有明確界定，不支持這種以比例方式分配投資收益的方式。其次，在市場行為層面，按比例分配收益一般限于兩種情況：投資者和對收益的多少有重要影響的人，就像股東和管理者參與企業利潤分配一樣，因為企業利潤的多少與管理者的能力有關，為了刺激和獎勵管理者創造更好的效益，在利潤中對其進行一定比例的獎勵是常見的。但民間投資參與土地出讓收益分配，民間投資者在國有土地使用權中沒有任何權益，以權益擁有者參與出讓收益的比例分配是不成立的；同時，民間投資者對于土地出讓收益的多少沒有影響，影響出讓收益的主要是土地市場供求關系。因此，第二種情況明顯不符合當前法律規定，也不符合一般市場規則。在現實中個別地方出現，此類情況應被制止。

第三種， 在“ 地票”或“ 指標” 交易中分配收益。由于第二種情況明顯不合理，而又希望能避免以固定回報，而是以與市場價格相關聯的回報率能有所變動的方式，來刺激民間投資進入，重慶和成都采用了“地票” 或“ 指標” 市場的模式。不管是農戶和農民集體，還是民間投資，參與增減掛鉤獲得“地票”或“指標”，可以進入市場交易。但是交易獲得“ 地票” 或“指標”者，并不能直接獲得某塊土地的使用權，重慶規定獲得“地票”者僅僅獲得優先選地權，在選定的地塊進入市場時，還需要平等地參加招拍掛；成都規定通過“指標”獲得的是參與國有土地使用權出讓的準入權。在這種方式中，試圖把城鄉建設用地增減掛鉤的兩個部分分成兩個市場，城鎮建設用地增加部分走正常的土地公開招拍掛方式，“地票”或“指標”市場則將農村建設用地減少后獲得的建設用地指標通過交易獲得回報。但是這種方式面臨眾多問題，比如“地票”或者“指標”的法律和權利內涵，政策規定對市場影響，以及“地票”、“指標”和招拍掛出讓這樣一種復雜的雙層市場之間的相互影響等。如何完善這種市場交易機制，給予民間投資更直接而穩定的回報方式，還需要進一步研究。

綜上分析，我國農村土地整治中的民間投資回報在以農地整理為主的方式下，問題較少。而當前正在逐步推廣的城鄉建設用地增減掛鉤過程中，民間投資由于投資較大，且牽涉到國有土地使用權出讓的收益分配方式，較為復雜。其中以投資額度的固定比例回報最為穩妥，“地票”和“指標”市場的回報方式還需要進一步探索，以土地出讓收益按比例回報則完全不可行。

（作者單位：安徽省國土資源儲備發展中心）