規范土地發證亂象的準繩

黃崢嶸

“以證管地”是我國土地管理的基本制度，《土地管理法》等相關法律法規明確規定，土地使用者只有經過依法登記方可取得土地使用權。土地登記發證是整個土地行政管理程序中的最后一個環節，也是最重要的一個環節。隨著土地價格的節節攀升，一本土地使用證往往承載著巨額的資金，其重要性不言而喻。同時，土地登記也是極為復雜的一項工作，宗地的分割、用途的分類、土地的抵押等業務內容繁多，歷史遺留問題、矛盾糾紛調處等實際問題也各不相同。面對如此紛繁復雜的事務，一部《土地登記辦法》顯然無法面面俱到，相關法規不健全導致各地對土地登記業務理解不一，發證方式各不相同，亂象紛呈。國土資源部針對實踐中產生的實際問題，及時出臺《關于規范土地登記的意見》（國土資發[2012]134號），對土地登記中常見的問題進行了明確，進一步規范了土地登記行為，維護了正常發證秩序。下面對該文件產生的背景及內容作如下分析解讀：

亂象一：宗地隨意分割合并，矛盾糾紛重重。《土地登記辦法》只對宗地做了原則性的規定：“土地以宗地為單位進行登記。宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間?！辈⑽磳ψ诘氐姆指?、合并及調整做出明確規定。而實踐中，部分土地使用者為了轉讓、抵押融資甚至詐騙需要，要求土地行政主管部門為其辦理宗地分割、合并手續。由于對此無章可循，宗地隨意分割、合并登記現象時有發生，從而引發了一系列的矛盾糾紛。主要表現為：一是簡單按面積分割宗地，導致建設規劃無法實施。規劃部門的建設規劃是按照整個宗地的面積布局的，而土地使用者為轉讓、融資方便，簡單要求按面積及價值分割登記時，未考慮到整體規劃布局，導致受讓人、抵押權人在取得土地使用權后，發現分割后的宗地無法按照規劃單獨實施建設，造成經濟損失；二是個別土地使用者將宗地中規劃為綠地、道路等無法使用的部分分割出來單獨發證，然后轉讓、抵押給他人，受讓人、抵押權人在取得土地使用權后，無法開發建設。當事人發現上當受騙后，在找原賣家索賠無果的情況下，往往會遷怒于土地行政主管部門，導致行政訴訟。三是將分攤面積單獨分割登記。在個別業務辦理中，將本應屬于共用宗的分攤面積，分割登記為單獨的宗地，損害了宗地共有人的合法權益。誤分割登記的土地轉讓給他人后，買受人并不能行使獨立宗地的權利，導致矛盾糾紛。以上形式，在實踐中屢見不鮮，給土地行政主管部門造成極大的被動。

規范一：明確宗地劃分要求，控制宗地隨意調整。新文件規定：“宗地一經確定，不得隨意調整。宗地確需分割、合并或調整邊界的，應經國土資源主管部門會同有關部門同意?！睆脑摋l文可以看出，今后土地行政主管部門不得隨意調整宗地，如本部門認為確需調整的，必須在得到規劃等相關部門的同意后，方可對宗地進行分割、合并或者調整。這樣可以有效避免由此而引發的矛盾糾紛，切實維護土地使用權人、抵押權人的合法權益。

亂象二：用途登記標準不一，概念模糊易混淆。我國土地用途分類采用三級分類體系：一級類設3個，即農用地、建設用地、未利用地；二級類設15個，其中建設用地由商服、工礦倉儲、公用設施、公共建筑、住宅、特殊用地、交通用地、水利建設用地等共8個二級地類構成；三級類達7l個，分類十分復雜。加之規劃部門的批準用途往往與土地分類交叉混淆，導致土地用途登記標準不一，同時易引發土地使用者對土地價值的誤解，主要表現為：一是二、三級地類交叉登記。同樣的商服用地，有的證登記為二級地類的商服用地，有的證又登記為三級地類的金融用地，標準混亂，讓人無所適從。二是土地分類與規劃審批分類混淆。同樣是商業物流用地，有的按照土地分類登記為商服用地，有的按照規劃批準用途登記為物流倉儲用地。有的甚至將工業倉儲用地與商業物流倉儲用地兩種截然不同屬性的用地，統一登記為倉儲用地，價值的概念極易混淆。因此，規范一個統一的分類標準，明晰土地價值十分有必要。

規范二：準確界定登記用途，明晰土地價值體系。新文件規定：土地登記的用途應當按照《土地利用現狀分類》二級類填寫，批準文件批準用途與二級類不對應的，按照二級類重新確定歸屬地類，按照新歸屬地類辦理登記，同時在土地證書“記事欄”內標注批準用途。該規定確保了土地使用證首頁地類的固定性，同時在記事欄內可以對審批用途進行注釋。今后，土地登記地類將更為簡化明確，土地價值也將一目了然。

亂象三：出讓起始時間不明，國家個人利益不清。新版的出讓合同中第七款規定：國有建設用地出讓年期是按照交付土地之日起算，原劃撥國有建設用地使用權補辦出讓是自合同簽定之日起算。但實踐中，由于落后地區“生地”出讓現象較多，導致土地出讓后無法及時交地，受讓人要求提早辦證等原因，在這類土地登記時，往往以土地出讓合同簽訂之日為出讓起始時間。部分違法用地，占地在前，審批在后，但出讓起始時間也登記為出讓合同簽訂之日。上述登記方式存在以下弊端：一是與政策規定、合同約定不符。行政行為與民事行為不同，其奉行原則是“法無規定則不行”，按照上述情況，一旦引發訴訟、復議，登記機關必敗無疑。二是損害了受讓人的合法權益。在我國的土地價格體系中，出讓年限占據了很大比重，而提前起算土地出讓時間，無疑使受讓人依法占有土地的實際時間減少，從而損害其權益。三是對違法用地超占土地時間未認定，顯失公平。違法用地者在審批前實際使用土地的時間，均應視為其已使用出讓土地時間，否則政府在此段時間的土地收益流失，且對合法土地使用者不公。

規范三：明確出讓起始時間，維護公平秩序權益。新文件規定：土地出讓年限的起算時點出讓合同沒有明確約定的，按照實際交付土地日期確定，實際交付日期以交地確認書確認的時間為準；對違法用地補辦出讓手續的，以違法用地處理意見確定的違法行為發生之日起算。該規定引入了交地確認書的概念，解決了實際交地時間無法確定的現實問題，同時明確了違法用地出讓年期起算時點，規范了今后的出讓土地登記行為。但是需要指出的是，該規定將會給土地登記機構帶來更多的責任，可能會遇到一些矛盾和困難（如交地時間過長、雙方對交地認識不一、違法用地發生之日的認定等），還需要我們在實踐中去解決，同時，也對土地管理機關和人員提出了更高的要求。

亂象四：抵押權人“魚龍混雜”，登記風險隱患大。我國法律規定：土地使用權抵押合同經登記后生效，未經登記的土地使用權抵押權不受法律保護?？梢姡恋氐怯洐C構權力很大，風險也大。為防范風險，國家土地行政主管部門自始至終對抵押登記把控很嚴，對非金融機構辦理抵押登記設置了限制條件。在實踐中，有個別機構和個人，在民間借貸，甚至是高利貸時，向登記部門申請辦理土地抵押登記；由于民間借貸行為不如金融機構規范，潛在風險較大，一旦把關不嚴，極易引發訴訟、上訪。同時，部分土地使用者因宗地價值超過借款金額，使用部分土地進行抵押，而抵押權人受到規劃、共用等情況限制，卻難以實現自己的權利，導致矛盾糾紛。

規范四：授予抵押權人資格，規范登記行為。新文件規定：經中國銀行業監督管理委員會批準取得《金融許可證》的金融機構、經省級人民政府主管部門批準設立的小額貸款公司等可以作為放貸人申請土地抵押登記。正式授予了部分準金融機構可以成為土地抵押權人的資格，明確了機構資質，規范了金融秩序。該規定也從側面反映了國家對不在此范圍內的單位和個人，其抵押登記仍然受到限制。

該文件還規定：以部分宗地申請土地使用權抵押登記的，不予受理。規劃用于社會公益設施和為第三方提供擔保的儲備土地，不得辦理抵押登記。有效化解因抵押登記可能給政府帶來的行政、經濟風險。

（作者單位：懷化市國土資源局）